3.2.
Инновационные методы
развития муниципального образования
Одной из характерных черт современного управления является инновационный тип управления, при котором в конечном продукте постоянно увеличивается доля знаний как основного ресурса. Именно такой тип управления сегодня является эффективным . Он позволяет в процессе планирования, организации, мотивации и контроля максимально быстро, при минимальном количестве затрат, достигать максимальный экономический, управленческий и социальный эффект, обеспечивая постоянное поступательное развитие муниципального образования и повышение уровня и качества жизни населения. И, конечно, такое инновационное развитие должно осуществляться в определенном правовом пространстве. С этой целью, как заметил, выступая на V Красноярском экономическом форуме, Президент РФ Д.А. Медведев, «важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества. А также – нашим перспективным планам. Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию» .
Инновационный тип управления характеризует ряд признаков. Это – сетевая организация, программно-целевой метод, стратегическое планирование и управление, поддержка инвестиционных проектов. Сетевая организация характеризуется виртуальностью функционирования и развития и свидетельствует об определенном уровне использования знаний как ресурса развития муниципального образования. Ибо современная инновационная политика строится на идее формирования будущего потребителя, разработке тех товаров и услуг, которые будут нести полезность потребителю в будущем, в условиях конкуренции и изменившегося стиля и образа жизни. Инновационное обновление становится необходимым не только для выпускаемых товаров, технологии производства и сервиса, но и для методов управления. Речь идет не только о совершенствовании методов оперативного и стратегического управления компанией, но и методов управления объединением компаний. Одной из таких форм управления является сетевое управление.
Сетевая форма организации возникла под воздействием обостряющейся необходимости в координации отдельных видов социальной практики, роста объема и ценности социальной информации, многократно возросшей на современном этапе общественного разделения труда, его глобализации и интернационализации. Сетевая организация – это особого рода реакция существующих институтов и их структур на современные общественные процессы, их способ адаптации к вызовам.
Современную сетевую организацию отличают такие особенности, как деятельность работников в значительной степени за пространственными пределами органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, а также беспрепятственным обменом информацией между сотрудниками, горизонтальной координацией совместной работы. Все это в значительной степени обеспечивает конкретным клиентам большую выгоду и позволяет добиваться поставленных корпоративных целей с меньшими издержками, в том числе времени, т.е. реализуются существенные конкурентные преимущества.
Поскольку в сети сквозному контролю подвергаются не все, а лишь ключевые позиции, весьма важным видится такой, на первый взгляд, неэкономический параметр, как взаимное доверие участников сети, то есть – коммуникативный фактор. Основным связующим звеном предприятий, организаций сети является не общая собственность или финансовые потоки, а потоки информации, которые, в отличие от физических потоков, имеют свои собственные и еще недостаточно изученные свойства. Достаточно сложно финансово оценить ключевые компетенции участников сети, а также стоимость сети как целого в отличие от стоимости просто множества предприятий-участников.
К основным условиям деятельности сетевой организации относят, во-первых, повышенную интеллектуальную и, в связи с этим, экономическую зависимость партнеров; во-вторых, неразвитость механизмов социальной защиты и поддержки при прекращении долгосрочных договоров и сложившихся норм социально-трудовых отношений повышает требование к коммуникативному фактору, информационной связности сети; в-третьих, повышенная опасность чрезмерного усложнения отношений, вытекающих из разнородности субъектов кооперации и др.
Сетевую организацию можно определить как добровольную, временную, гибкую форму кооперации независимых партнеров, обладающих ключевыми компетенциями для наилучшего удовлетворения запросов потребителей в условиях активной конкуренции. Такая кооперация невозможна без масштабного информационного взаимодействия партнеров, более того – управление сетевой структурой в значительной мере есть управление информационными потоками внутри этой структуры, поскольку традиционные директивные методы в данном случае малоэффективны. В еще большей мере информационная составляющая проявляется в сетях, чьим товаром являются информация услуги.
Таким образом, сетевая организация, с одной стороны, достаточно полно отвечает локальным особенностям муниципального управления. С другой стороны, она требует от органов местного самоуправления достижения достаточно высокого уровня управления. Основными признаками сетевого управления в муниципальном образовании являются: а) гибкая сетевая структура организации с ярко выраженным приоритетом горизонтальных связей, б) высокий профессионализм участников сети, значительная автономность их работы и узкая специализация; в) использование развитых информационных средств интеграции.
К инновационным методам развития муниципальных образований можно отнести также программно-целевой подход, который не только является одним из наиболее распространенных современных методов управленческой деятельности, но и прямо предусмотрен законодательством о местном самоуправлении. Так, ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Программа – это совокупность мероприятий, необходимых для решения научно-технических, социальных, социально-экономических и других проблем или каких-то их аспектов. Она может быть предплановым решением, а также конкретизировать определенный аспект плана. Для реализации программно-целевого подхода недостаточно сформулировать программу, важно организовать ее эффективное исполнение, осуществляя постоянный контроль и мониторинг, а при необходимости и корректировку.
К безусловным преимуществам данного подхода можно отнести, во-первых, ее направленность на достижение конкретных целей, определенных результатов; во-вторых, координированное выполнение многочисленных, взаимосвязанных действий; в-третьих, ограниченную протяженность во времени. Для того, чтобы обеспечить эффективность такой деятельности необходимо взаимодействие и одновременно четкое разделение ролей и ответственности. Важно при этом установление ответственности за принятие решений, эффективное распределение информации и гибкость в использовании ресурсов.
Одной из основных решаемых проблем является создание эффективной временной системы управления, призванной координировано функционировать с постоянной – местной администрацией. Такая временная система управления должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов. В число основных критериев оценки различных вариантов исполнения программы входят сроки и стоимость достижения результатов. При этом запланированные цели и качество обычно служат основными ограничениями при рассмотрении и оценке различных вариантов. Информация, используемая в управлении, обычно не бывает полностью достоверной. Учет неопределенности исходной информации необходим и при планировании, и для грамотного заключения контрактов.
Любая программа в процессе своей подготовки и реализации проходит различные стадии. Это: 1) концептуальная – формулирование целей, анализ возможностей, обоснование осуществимости и планирование программы; 2) разработка программы – определение структуры работ и исполнителей, построение календарных графиков работ, бюджета, разработка проектно-сметной документации, переговоры и заключение контрактов на выполнение работ; 3) выполнение программы – работы по реализации, организация и обучение персонала, финансирование работ, стадийный контроль качества работ и т.п.; 4) завершение программы – приемочные испытания, опытная эксплуатация и сдача в эксплуатацию; 5) эксплуатационная – приемка и запуск программы, расширение, модернизация, инновации. В реальности стадии могут не только предшествовать друг другу, но и накладываться.
Процесс управления реализацией программой имеет весьма сложную структуру, включая, в частности, общее управление изменениями – определение, согласование, утверждение и принятие к исполнению корректирующих воздействий и координация изменений, а также управление ресурсами – внесение изменений в состав и назначения ресурсов. Подчас особое значение приобретает управление целями и задачами – корректировка целей и задач программы по результатам процессов анализа. В социальной сфере особого внимания требует управление качеством – разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного исполнения.
Кроме перечисленных процессов имеется ряд вспомогательных процессов, необходимость в использовании которых сильно зависит от сущности конкретной программы. В частности, это планирование организации – определение, документирование и назначение ролей, ответственности и взаимоотношений отчетности в организации; назначение персонала – назначение человеческих ресурсов на выполнение работ проекта; планирование взаимодействия – определение потоков информации и способов взаимодействия, необходимых для участников проекта; идентификация риска – определение и документирование событий риска, которые могут повлиять на проект; оценка риска – оценка вероятностей наступления событий риска, их характеристик и влияния на проект; разработка реагирования – определение необходимых действий для предупреждения рисков и реакции на угрожающие события; планирование поставок – определение того, что, как и когда должно быть поставлено; подготовка условий – выработка требований к поставкам и определение потенциальных поставщиков.
Если программа имеет долгосрочный характер, то она должна содержать: а) технико-экономическое обоснование; б) прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанного проекта; в) наименование заказчика указанной программы; г) сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам; д) другие документы и материалы, необходимые для его утверждения.
Особенностями обладает также подготовка и реализация программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В современных условиях становления рыночной экономики, когда отсутствует стабильная «среда», основное внимание необходимо уделять созданию благоприятных условий для жизни населения, а также деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе юридических, налоговых, организационных и многих других, стимулирующих сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах. Программы должны носить индикативный, а не директивный характер, обладать достаточной гибкостью, позволяющей конкретизировать их положения в годовых планах, реалистично учитывать возможности муниципального образования, содержать процедуры внедрения эффективных методик управления. В программы должны быть встроены механизмы обратной связи, дающие возможность на основе анализа хода выполнения программы своевременно вносить в них исправления и корректировки при текущем планировании.
Основная идея комплексного планирования состоит в том, что все текущее планирование, прежде всего бюджетное, производится в соответствии со средне- и долгосрочными целями социально-экономического развития муниципального образования, определенными комплексными среднесрочными программами. Комплексные программы социально-экономического развития являются основой для перспективного и текущего финансового планирования. Вместе с тем, в комплексные программы включаются элементы стратегического планирования, которые представляют долгосрочное видение развития муниципального образования. В них консолидируется представление о целях и приоритетах развития муниципального образования и закладывается основа для средне- и краткосрочного планирования в дальнейшем.
Своеобразие российского муниципального программирования состоит в том, что оно происходит в условиях, когда основные институциональные преобразования на муниципальном уровне полностью еще не состоялись. Не созданы полная правовая и организационная среда; экономические механизмы, регулирующие рынки земли, имущества, жилья; не отрегулированы финансово-бюджетные отношения и т.д. Слабы традиции решения проблем развития в рамках всего сообщества, нет технологий привлечения к этой работе населения и предпринимательского сектора.
Разработка программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования как сложный многоплановый процесс требует также определенного уровня подготовки исполнителей, умения грамотно поставить задачи, комплексно мыслить при принятии решений. Для разработки такой программы целесообразно воспользоваться следующим алгоритмом:
- подготовка краткой аналитической информации об опыте разработки и реализации аналогичных программ;
- оценка ресурсного и социально-экономического потенциала;
- выявление проблем развития муниципального образования;
- разработка системы приоритетов по решению выявленных проблем;
- разработка экстраполяционного прогноза, основанного на учете тенденций социально-экономического развития муниципального образования;
- разработка концепции и стратегических направлений развития муниципального образования;
- вариативная разработка программы в соответствии с выбранными приоритетами и стратегическими направлениями, определяющими конкретные задачи на перспективу;
- разработка комплекса программных мероприятий по достижению целей и задач программы;
- разработка инвестиционных проектов, бизнес-планов по отдельным мероприятиям программы;
- разработка механизма реализации программы;
- определение ресурсного обеспечения программы;
- распределение функций по реализации программы;
- прогнозная оценка эффективности программы.
Подготовка программы также предполагает создание организационных структур с определением форм участия органов местного самоуправления, населения и других лиц, предприятий, учреждений и других организаций. В местной администрации создается рабочая группа по подготовке программы, в состав которой могут включаться представители органов государственной власти, предпринимательского сектора, некоммерческих, общественных, научно-исследовательских организаций. К работе над программой подключается население, ход работы над программой освещается в средствах массовой информации, проводятся публичные слушания.
Важное значение имеет информационное обеспечение. Мониторинг реализации программы является необходимым условием ее успешного выполнения. Целесообразно ежеквартально или даже чаще анализировать ход реализации программы, воплощения инвестиционных проектов, выделения и расходования финансовых ресурсов, направленных на выполнение программы, с целью внесения необходимых корректив в процесс реализации программы и осуществления контроля за деятельностью ответственных исполнителей. Программа социально-экономического развития обычно включает действия, которые можно не только наблюдать, но и «измерять», т.е. оценивать, опираясь на вполне объективные параметры. Как правило, в зависимости от стадий реализации программы используют такие типы оценок, как:
1) предварительная – оценка программы до начала ее реализации с целью выяснения ее качества, необходимости для муниципального образования;
2) промежуточная – оценка на стадии реализации программы с целью ее корректировки для повышения эффективности и успешного завершения;
3) обобщающая – оценка после завершении выполнения программы с целью выявления ее результативности и эффективности, причин допущенных ошибок и неудач, а также принятия адекватных управленческих решений.
Важно использовать оценки и по их целевому назначению: а) оценка потребности – оценка социально-экономических условий, определивших необходимость реализации программы; б) оценка процесса разработки – анализ качества программы (состава и компетентности разработчиков, логической схемы, содержания и ресурсной обеспеченности); в) оценка результативности – экспертиза организационного процесса выполнения программы, причин отклонений от намеченных изначально целей в процессе ее реализации; г) оценка эффективности – сопоставление результатов программы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами; д) оценка влияния – оценка воздействия выполнения программы на социально-экономическое развитие, на изменение качества жизни населения.
Для того, чтобы обеспечить успешное выполнение программы, как правило, основные усилия концентрируются на следующих пяти ключевых элементах: 1. Планирование и партнерство: создание стратегии, выявление местных лидеров и согласование интересов. 2. Создание делового климата: разработка адекватных регулирующих норм и процедур ведения бизнеса на данной территории. 3. Развитие инфраструктуры:гарантии доступности земельных участков; обеспечение электроэнергией, дорогами; профессиональное обучение кадров для бизнеса; организация досуга и др. 4. Поддержка фирм и индивидуальных предпринимателей: создание благоприятной среды для деятельности местных предпринимателей, что во многом зависит от развитости системы сбора и распространения информации о муниципальном образовании. 5. Привлечение инвесторов:изучение конкурентных преимуществ муниципального образования, развитие мощной информационной базы по местным экономическим ресурсам, привлечение целевых инвестиций и поощрение создания новых рабочих мест.
Одной из наиболее сложных задач является привлечение населения муниципального образования к ее разработке и реализации. Требуется кропотливая длительная работа, традиции которой в современной России пока практически отсутствуют. Вместе с тем, п. 3 ч. 3 ст. 28 устанавливает обязательность проведения публичных слушаний для обсуждения проектов планов и программ развития муниципального образования. Это позволяет в полной мере использовать его интеллектуальный и организационный потенциал, а включение в процесс разработки и реализации программы населения обеспечивает ее легитимность , устойчивость во времени и независимость от смены должностных лиц в органах власти.
В наиболее полном и законченном виде программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования состоит из четырех частей: во-первых, анализа социально-экономической ситуации в муниципальном образовании; во-вторых, обобщения основных проблем и возможностей развития муниципального образования, а также формулировки основных направлений необходимых преобразований; в-третьих, свода мероприятий, разработанных в соответствии с выбранными направлениями преобразований и конкретизирующих сформулированные задачи и определяющих действия по их решению; в-четвертых, порядка реализации включенных в программы мероприятий, примерного графика их выполнения, процедур контроля, оценки хода реализации программы, механизма обратной связи, позволяющей уточнять задачи и рекомендации в ходе текущего планирования. В приложении к комплексной программе содержатся проекты нормативных документов, создающие правовое поле для проведения программных мероприятий.
Еще одной характеристикой инновационного подхода к развитию муниципального образования является использование с тратегического планирования и управления . Для того, чтобы добиться качественного повышения управленческой деятельности необходимо наряду с решением оперативных, тактических задач разработать стратегию развития муниципального образования. Стратегия (от греч. strategia – вести войско) представляет собой набор правил, которыми руководствуются при принятии управленческих решений. В стратегическом планировании важное место отводится анализу перспектив, выяснению тех тенденций, опасностей, возможностей, а также отдельных чрезвычайных ситуаций, которые способны изменить сложившиеся тенденции.
Стратегическое планирование и управление развития территории муниципального образования обеспечивает единство действий, осуществляемых на разных уровнях системы управления, и степень мобильности, отвечающую темпам изменений среды деятельности муниципального сообщества. Чтобы достичь такого единства, нужно сформировать систему представлений, обладающих двумя основными характеристиками: а) достаточно высокой степенью общности, необходимой для того, чтобы она могла непротиворечиво вместить в себя вопросы и представления, возникающие и работающие на различных уровнях управления, существующих в территориальной организации местного сообщества, с одной стороны, и представления об условиях и обстоятельствах, в которых происходит ее деятельность, с другой; б) возможностью превращать эти представления в понимание того, какие конкретные действия надо осуществлять на разных уровнях управления.
Стратегический план развития муниципального образования – управленческий документ, который содержит взаимосвязанное изложение таких вопросов, как: 1) цели развития муниципального образования; 2) пути достижения поставленных целей; 3) потенциальные возможности муниципального образования, реализация которых позволяет достичь успехов; 4) методы организации движения по избранным направлениям; 5) ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей; 6) способы использования ресурсов.
Такой план позволяет органам местного самоуправления, населению и другим организациям действовать совместно, предвидя и опережая основные изменения в структуре занятости, технологии производства и территориальной среды. Он создает новые инструменты, направляющие и стимулирующие развитие муниципального образования. Стратегический план – это документ не только местной администрации, но и всех других субъектов муниципальных правоотношений. Он представляет собой инструмент стратегического партнерства, механизм определения и осуществления эффективных стратегий во всех сферах жизни муниципального образования. Это работа по формированию представлений о смысле и назначении деятельности территориальной организации местного сообщества и превращению этих представлений в ориентиры, необходимые для осуществления конкретной управленческой работы по достижению социально значимых целей развития территории муниципального образования.
Ключевой исходной точкой стратегического планирования является формирование представлений о смысле и назначении организации местного самоуправления. Эти представления оформляются в ключевых инструментах стратегического планирования – миссии и целях. В миссии формулируются фундаментальные представления о смысле жизнедеятельности местного сообщества. Цели могут быть с учетом этого самыми разными: увеличение доходов населения, эффективное управление муниципальной собственностью, освоение новых рынков, изменение имиджа и др.
Чтобы перейти к стратегическому планированию прежде всего необходимо понимание необходимости изменений, осознание того, что наряду с оперативным – тактическим управлением и планированием важно и стратегическое. Такое осознание подчас является результатом анализа допущенных просчетов в выборе направлений развития или организации управления, последствий увлечения краткосрочными проектами. Таким образом, формируется собственное понимание содержания стратегического управления. От характера и глубины понимания зависит чрезвычайно много. Так, часто под стратегическим управлением понимается разработка концепции или сценариев развития, выделение перечня основных проблем и путей их решений, иногда – четкий план действий. Понимание формирует набор субъектов стратегического управления и способы организации взаимодействия между ними.
После достижения определенного понимания и в зависимости от него формулируются принципы стратегической деятельности и определяются приоритеты развития, которые, как правило, должны быть связаны с повышением качества жизни населения. В связи с тем, что качество жизни – характеристика относительная и сравнительная, анализ проблем и состояния муниципального образования проводится на основе сравнения его базовых характеристик с другими. В рамках этой работы формируется установка на усиление сильных сторон, и превращение слабых сторон в сильные. Следует особо выделить проблемы в реализации вопросов местного значения, которые находят наибольшую поддержку населения. Для этого используются различные опросы, социологические исследования.
Необходимо формирование установки на длительную работу, связанной прежде всего с признанием того, что изменения будут происходить медленно, постепенно. Но отдельные мероприятия стратегической программы должны выстраиваться таким образом, чтобы жители регулярно видели результаты – небольшие социальные приращения в каждый промежуток времени. Нельзя забывать о продвижении таких изменений в социальной среде. Одновременно с этим следует выявлять силы и факторы, противодействующие стратегическим переменам. На пути любых планов возникают препятствия. Не являются исключением и стратегические планы, особенно если они затрагивают экономические интересы, способны повлиять на прибыль и доходы.
Выработка политики по отношению к возможности использования внешних консультантов обусловлена тем, что всегда существует дилемма между приглашением консультантов, получением внешней помощи и опорой на собственные силы. Обычно оптимальна ориентация на комбинацию внутренних и внешних интеллектуальных ресурсов. При отборе внешних консультантов следует оценить тип предоставляемых услуг, предусматривают ли они передачу современных методов управленческой работы и обучение им местного персонала.
Наконец, осуществляются определенные изменения в системе управления. Это может быть в отдельных случаях связано с изменением и территориальной организации местного самоуправления. Как орган управления процессом разработки и управления стратегическим планом обычно создается постоянно действующая рабочая комиссия. Следует использовать административные рычаги, закрепляя ответственность за реализацию отдельных мероприятий за конкретными подразделениями и руководителями.
Таким образом, разработка стратегического плана муниципального развития состоит из следующих этапов: 1) анализ ресурсов и условий развития; 2) составление прогноза; 3) формирование концепции развития муниципального образования; 4) обсуждение концепции; 5) разработка целевых программ по стратегическим направлениям; 6) сведение целевых программ в стратегический план с оценкой затрат, потребностей в привлечении средств и эффекта от реализации; 7) разработка графика выполнения стратегического плана с указанием исполнителей; 8) обсуждение и утверждение стратегического плана.
Завершая рассмотрение инновационных методов развития муниципального образования, следует обратить внимание на необходимость осуществления активной инвестиционной политики. Муниципальная поддержка приоритетных инвестиционных проектов, осуществляемых на территории муниципального образования, позволяет добиться решения ряда важных задач: п овысить инвестиционную активность на территории муниципального образования, создать благоприятные условия для обеспечения защиты прав, интересов и имущества инвесторов, увеличить налогооблагаемую базу и сформировать новые источники налоговых платежей.
Основная же задача органа местного самоуправления – создать наиболее благоприятный инвестиционный климат, т.е. совокупность условий, определяющих степень привлекательности муниципальной экономики для инвесторов и создающих благоприятные предпосылки для ее развития. Для этого необходима четкая стратегия работы с инвесторами, базирующаяся на прозрачных и взаимовыгодных принципах сотрудничества, которые, в частности, должны обеспечить равный доступ всех заинтересованных лиц к инвестиционным ресурсам муниципального образования. При этом допустимы определенные протекционистские меры по отношению к наиболее важным для муниципального образования (приоритетным) проектам.
Их перечень должен регламентироваться специальным нормативным актом. Такой акт может предусмотреть основные формы поддержки приоритетных инвестиционных проектов – предоставление инвесторам налоговых льгот и налоговых кредитов, установление для инвесторов льготного порядка аренды муниципальной земли и недвижимости; предоставление инвестору муниципальных гарантий в обеспечение возврата привлекаемых денежных средств для осуществления проекта и др.
Чтобы инвестиции пошли в экономику муниципального образования и обернулись ощутимыми выгодами, местная администрация должна занимать активную позицию, ориентированную на поиск и привлечение инвесторов, на максимально выгодную «подачу» своего муниципального образования как потенциально привлекательного объекта капиталовложений. Первым шагом на этом пути может быть принятие представительным органом муниципального образования нормативного акта, регламентирующего порядок и условия поддержки инвестиционной деятельности со стороны местной администрации.
Данный акт, который условно можно назвать «Положение о муниципальной поддержке инвестиционной деятельности», устанавливает права и обязанности инвесторов, с одной стороны, и местной администрации – с другой стороны, содержит четко прописанный порядок и формы осуществления этой поддержки, а также перечень критериев, на основании которых поддержка предоставляется. В качестве основного критерия такой поддержки может быть приоритетность того проекта, которым достигается сохранение и создание рабочих мест, поддержание высокой занятости жителей муниципального образования, стимулирование занятости социально незащищенных слоев населения, расширение налогооблагаемой базы местного бюджета. Наряду с перечисленными критериями во внимание принимается стратегическая важность проекта для социально-экономического развития муниципального образования Приоритет имеют проекты, реализация которых содействует достижению стратегической цели развития муниципального образования.
Чтобы обеспечить п овышение эффективности использования заемных средств и социальную ориентированность муниципальной инвестиционной политики, как правило, формулируются следующие задачи: 1) не использовать средства местного бюджета для ресурсного обеспечения проектов, которые могут быть реализованы частным бизнесом; 2) соблюсти принцип межотраслевых приоритетов при выборе объектов для инвестиций в инфраструктуру муниципального образования в условиях ограниченности бюджетных средств; 3) соблюсти принцип коллегиальности и объективности принимаемых решений; 4) совместить неизбежное лоббирование проектов с конкурсным порядком их отбора.
Инвестиционные проекты принято делить на три основные категории в зависимости от целей и результатов инвестиций: 1) коммерческие, генерирующие прямые внешние доходы (например, плата за коммунальные услуги, за автобусные и железнодорожные билеты, за проезд через мосты), достаточные для обслуживания расходов и капитальных затрат на проект (такие доходы одинаково доступны как для местной администрации, так и для частных инвесторов); 2) экономические, генерирующие косвенные доходы: окупаемость обеспечивается не за счет прямых платежей потребителей, а через расширение налогооблагаемой базы, рост арендной платы или другие доходы, доступные только для администрации муниципалитета (например, проекты развития инфраструктуры и содействия промышленности, когда рост экономической активности генерирует дополнительные налоговые поступления); 3) социальные, нацеленные не только на решение бюджетных проблем, но и на предоставление социальных преимуществ для населения в виде улучшения систем образования, здравоохранения и т.п.
При выборе инвестиционных проектов, финансируемых за счет заемных средств муниципального образования, необходимо ориентироваться на их соответствие социальным обязательствам органов местного самоуправления. Коммерческие решения должны приниматься лишь в той степени, в какой они способствуют достижению социальных целей. Выбор социальных проектов также обусловлен тем, что они могут быть реализованы только за счет бюджетных заемных средств, в то время как коммерческие проекты могут финансироваться за счет частного капитала. Кроме того, органы местного самоуправления не могут эффективно управлять коммерческими проектами, так как должны учитывать социальные и политические факторы. Случаи успешного участия органов местного самоуправления в коммерческой деятельности, как правило, связаны с использованием некоммерческих методов конкуренции, что, в конечном счете, подрывает местную экономику. Вполне оправданно финансирование экономических проектов, способствующих росту экономической активности и дополнительным налоговым поступлениям.
Процесс принятия решений при отборе проектов должен быть максимально объективным и прозрачным. Следует разработать и закрепить актом представительного органа муниципального образования четкие критерии отбора проектов, основанные, главным образом, на оценке их общественной значимости и общественной полезности. Методика отбора проектов может быть основана как на количественных, так и на качественных критериях их оценки, использовании нескольких субъективных экспертных оценках. Количество таких субъективных оценок должно быть достаточным для того, чтобы взаимно «погашались» ошибки, но этих оценок не может быть слишком много, поскольку количество экспертов ограничено.
Для широкого информирования потенциальных инвесторов об экономическом и социокультурном потенциале муниципального образования и имеющихся в нем возможностях для реализации инвестиционных проектов весьма эффективным является создание инвестиционного паспорта муниципального образования – информационного сборника материалов.
Данный документ предназначен для широкого распространения среди потенциальных инвесторов. Важным приложением к нему является база данных по имеющимся в городе инвестиционным площадкам с детальным описанием каждого участка (его местоположения, четких границ, имеющейся инженерной инфраструктуры и др.). Учитывая, что такой паспорт является инструментом маркетинга и продвижения муниципального образования на внешний по отношению к территории рынок, к нему предъявляются следующие требования:
- Цель инвестиционного паспорта – не просто освещать ситуацию в муниципальном образовании, а содействовать привлечению инвестиций. Поэтому предпочтителен т.н. «рекламный подход»: при сохранении объективности в подаче информации акцент делается именно на положительных, сильных сторонах, способных заинтересовать потенциального инвестора.
- При изложении следует соблюдать баланс фактов и комментариев. Уход в любую из крайностей приведет либо к недостаточной информативности, либо к избыточной описательности, «размытости» документа. Не следует перегружать паспорт информацией: важно оставить тот ее минимум, который представляет реальный интерес для инвесторов.
- Информация должна излагаться ясным, доступным языком. В частности, следует по возможности избегать узкоспециальной или сугубо научной лексики; в тех случаях, когда подобные термины необходимы, их значение целесообразно пояснять. Аналогично, аббревиатуры, за исключением общеизвестных, должны расшифровываться.
- При разработке паспорта необходимо ориентироваться на его электронный формат для последующего размещения в Интернете на официальном сайте муниципального образования. Оптимальной представляется древовидная структура: последовательный набор страниц, соединенных гиперссылками в соответствии с логикой изложения.
Наиболее востребованными со стороны инвесторов структурными разделами инвестиционного паспорта являются: общие сведения о муниципальном образовании; параметры его социально-экономического развития: уровень жизни, экономика, местный бюджет, рынок труда, качество окружающей среды; перспективы развития муниципального образования; прогнозные характеристики; концепция развития муниципального образования; инвестиционная инфраструктура: транспорт, телекоммуникации, финансовый сектор, рынок недвижимости, производственная, инженерная, научно-образовательная, социальная, гостиничная инфраструктура; нормативно-правовые акты, регламентирующие инвестиционный процесс; процедуры организации бизнеса; предложения по инвестиционным проектам; контактная информация.
Составление инвестиционного паспорта муниципального образования должно строиться на регулярной основе с целью обновления представляемой информации. С этой целью организуется периодический сбор достоверной статистики о состоянии экономики муниципального образования, определяются инвестиционная политика на среднесрочную перспективу и потенциально возможные области и объекты для инвестирования, а также оцениваются возможные затраты, ожидаемые результаты и способы участия местной администрации.
Основными этапами создания инвестиционного паспорта являются: 1) формирование рабочей группы по разработке инвестиционного паспорта муниципального образования с определением перечня необходимой дополнительной информации, сроков разработки элементов инвестиционного паспорта и ответственных за е реализацию; 2) подготовка, обсуждение и утверждение проекта инвестиционного паспорта; 3) определение методов и способов распространения инвестиционного паспорта; 4) назначение ответственных за сбор информации от потенциальных инвесторов.
Правовая основа осуществления инвестиционной политики формируется, в частности, Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 464 «Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения». Данным актом определяются условия включения в инвестиционную программу, утверждаемую представительным органом муниципального образования, строительства и (или) модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок рассмотрения вопросов об определении объемов, источников и сроков поступления средств, их распределении между организациями коммунального комплекса в части, касающейся инвестиционных проектов, когда такие проекты финансируются несколькими муниципальными образованиями.
После утверждения инвестиционной программы орган местного самоуправления и организация коммунального комплекса заключают договор, в котором наряду с другими условиями определяют график поступления средств на финансирование инвестиционной программы, пределы допустимых отклонений объемов поступления средств (не превышающие 10% объемов, предусмотренных утвержденным графиком), право организации коммунального комплекса приостановить реализацию инвестиционной программы при превышении пределов допустимых отклонений и порядок приостановления ее реализации.
Эффективность – соотношение результатов деятельности и затраченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов.