3.1. Территориальный (локальный) характер
управленческой деятельности

Как показывает анализ основных полномочий, осуществляемых на уровне муниципального образования, большинство из них реализуется силами должностных лиц местного самоуправления и муниципальными служащими. Хотя в осуществлении многих полномочий они могут опираться на население и сотрудничать с органами государственной власти, основная нагрузка и ответственность, конечно, лежит на их плечах. Учитывая это, завершающая часть книги посвящена анализу особенностей управленческой деятельности должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих.

Как при любых внешних обстоятельствах оперативно сформировать и реализовать наиболее выгодный для муниципального образования вариант развития? Какие факторы могут определить успех или неудачу избранного варианта развития? Как выявить и использовать такие факторы? Есть ли конкретные конструктивные технологии эффективного управления в быстро меняющейся внешней ситуации? Каковы основные направления информационного обеспечения и информатизации управленческой деятельности?

Поиски ответов на эти и аналогичные вопросы, связанные с достижением наибольшей эффективности деятельности органов местного самоуправления при ограниченных в значительной степени экономических и кадровых ресурсах, требуют достаточно высокого уровня управленческой культуры, научно-практической подготовки специалистов. Большую роль может также сыграть освоение управленческих, аналитических, информационных технологий. Их правильное и своевременное использование может привести к процветанию муниципального образования, а неправильное – к его разорению.

Необходимые знания, умения и навыки формирует специальная наука – муниципальный менеджмент. Эта наука как соединение прикладной теории и практики управления развитием территорий сформировалась на Западе в результате осуществления научно-технической, информационной и, последовавшей за ними, управленческой революции. Ее появление неразрывно связано с возникшей необходимостью коренным образом изменить эффективность управленческих воздействий на рыночные структуры, муниципальную экономику, местные финансы, социально-экономические отношения в местном сообществе. Целью ее изучения является забота о благополучии людей, благоустройстве территории и развитии способностей сообщества адаптироваться к переменам.

Все это находит достаточно полное отражение в одном из центральных понятий науки муниципального менеджмента – понятии муниципальной политики. Ее формирование и осуществление связывают прежде всего с тем, что существенно отличает такую политику от государственной – это ее локальный, территориально-ограниченный характер. Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов организации системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса во многом зависит и эффективность управленческой деятельности должностных лиц местного самоуправления.

Согласно ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон № 131-ФЗ полнее регулирует общие принципы территориальной организации местного самоуправления. Территориальная реформа, развернувшаяся после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, стала еще одной попыткой найти оптимальный уровень для осуществления различных властных полномочий.

Нельзя не отметить в связи с этим, что вопросы административно-территориального устройства, традиционно находящиеся в ведении высших органов государственной власти, постоянно вызывали большое внимание и неоднократные реформы, как в условиях монархической России, так и в годы Советской власти. Не стали исключением и последние годы. В начале 1990-х годов на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований (в том числе, например, 1067 городов, 2070 поселков городского типа, 1867 районов). После роспуска местных Советов осуществлялась довольно активная политика по укрупнению территорий муниципальных образований. К началу 2000-х годов насчитывалось около 12 тыс. муниципальных образований.

Федеральный закон № 131-ФЗ , регулируя в главе 2 (ст.ст. 10-13) общие принципы территориальной организации местного самоуправления, выделил четыре основных типа муниципальных образований:

1) городские и сельские поселения. Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

• 2) муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
• 3) городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ ;
• 4) внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (О системе муниципальных образований в федеральных округах см. Таблицу 2).
• Границы поселений, муниципальных районов и городских округов устанавливаются законами субъектов РФ в соответствии со следующими требованиями:
• территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, в состав которых могут не включаться территории с низкой плотностью сельского населения, если только они не составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (порядок выкупа земель, необходимых для развития, осуществления муниципальных нужд, регулируется гражданским и земельным законодательством);
• в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
• в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый); к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России и соответственно к территориям с высокой плотностью сельского населения аналогично применяется повышающий коэффициент 3; перечень таких субъектов или муниципальных образований утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет;
• сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, но с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности его территории такой сельский населенный пункт может наделяться статусом поселения – муниципального образования;
• сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе его граждан;
• в состав муниципального района входят возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории;
• городские и сельские поселения входят в состав муниципального района; в состав муниципального района не включаются городские округа, но имеющий такой статус город (поселок) может быть административным центром муниципального района, если он расположен в границах его территории. А дминистративный центр сельского поселения, муниципального района – населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования;
• территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения, но должна полностью входить в состав территории муниципального района;
• границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав ; данные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
• границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района переданных отдельных полномочий Российской Федерации или субъектов РФ.
• Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Такой закон не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
• Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
• Выявление согласия населения на изменение границ муниципального образования предусматривает проведение голосования в соответствии с требованиями, установленными ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Принятое решение подлежит обязательному исполнению. Порядок учета мнения, напротив, оставляет возможность выбора для населения: сход граждан может поддержать решение представительного органа муниципального образования либо принять иное решение.

• Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
• Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, установленной законном, не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
• Преобразование муниципальных образований – это объединение муниципальных образований, их разделение или изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса, которое осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, реализуемой в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума, либо органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти и оформляется решениями соответствующих органов. Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
• Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
• Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
• Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
• Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия: а) населения соответствующего городского поселения, б) населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
• Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
• Для наделения городского поселения статусом городского округа необходимо также одновременное наличие двух условий: 1) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления данного городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных переданных государственных полномочий Российской Федерации или субъектов РФ; 2) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального района, из состава которого после приобретения статуса городского округа выделится данное городское поселение, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления данного муниципального района вопросов местного значения и осуществления ими отдельных переданных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ.
• В особом порядке осуществляется регулирование территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Как предусмотрено ч. 2 ст. 79 Федерального закона № 131-ФЗ, установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
• Все муниципальные образования на территории России, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, подлежат включению в Государственный реестр, который ведут Министерство юстиции РФ и его территориальными органы на бумажных и электронных носителях в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 « О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ». Сведения из государственного реестра предоставляются в виде выписки из государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации на основании письменного заявления (обращения) заинтересованного органа или лица в месячный срок со дня поступления указанного заявления.
• Таким образом, рассматривая территориальную организацию местного самоуправления, следует, во-первых, разграничивать четыре основных типа муниципальных образований – городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория городов федерального значения. Для каждого из данных типов законодательство предусматривает соответствующие предметы ведения – вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа установлены Федеральным законом № 131-ФЗ, а вопросы местного значения внутригородских территорий городов федерального значения определяются законами городов Москвы и Санкт-Петербурга. В первом разделе книги были рассмотрены и иные различия организации местного самоуправления в поселениях, муниципальных районах и городских округах.
• Во-вторых, принципы территориальной организации местного самоуправления существенно отличаются от принципов организации системы органов государственной власти. Если органы местного самоуправления формируются на территории строго определенных четырех типов муниципальных образований, то органы государственной власти – на территориях административно-территориальных единиц в зависимости от структуры тех или иных органов государственной власти (федеральных или субъектов РФ; законодательных, исполнительных или судебных).
• Перечень административно-территориальных единиц включает такой правовой акт, как Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО), который входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации Российской Федерации (ЕСКК) и предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и другие. Объектами классификации в ОКАТО являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, районы, города, внутригородские районы, округа города, поселки городского типа, сельсоветы, сельские населенные пункты.
• Чтобы наиболее полно реализовать преимущества местного самоуправления как территориально-ограниченной системы властных отношений, специалисты по муниципальному менеджменту обращают внимание на соблюдение определенных принципов при установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования. Это прежде всего максимальное приближение органов местного самоуправления к населению, которое во многом определяется развитостью транспортной инфраструктуры. Важен также принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением органов местного самоуправления от населения. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению также требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия конкретных должностных лиц и муниципальных служащих. С другой стороны, как показывает опыт муниципальных реформ в отдельных странах в последние годы, осуществляемое укрупнение самоуправляемых единиц вызывается необходимостью обеспечения экономической эффективности, формированием развитой инженерной и социальной инфраструктуры.

Территориальный (локальный) характер организации местного самоуправления определяет ряд других особенностей управленческой деятельности, имеющих как свои положительные, так и отрицательные стороны. Зная их, необходимо не только учитывать их в каждодневной муниципальной практике, но и можно в интересах населения усилить влияние положительных характеристик и минимизировать отрицательные последствия. В частности, положительными последствиями локального характера организации местного самоуправления являются:

1. Возможность выявления и учета интересов не только местного сообщества, но и отдельных групп, составляющих такое сообщество, и конкретного человека. Проживающее на территории муниципального образования население образует разные сообщества. Их можно сгруппировать, например, по интересам – профессиональным, религиозным, политическим, идеологическим и др.; по географическому положению – местоположению целевой группы, в котором она будет находиться в тот момент, когда на нее будет осуществляться воздействие; по демографическим характеристикам – возрасту, полу, роду занятий, уровню образования, уровню дохода и его источникам, составу семьи; по экономическому положению – размеру дохода, косвенным показателям доходов, экономическим интересы.

Локальное местное сообщество представляет собой совокупность такжетаких объединений, как, например, территориальные общественные самоуправления, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, дачные товарищества, а также благотворительные организации (фонды, попечительские советы, волонтерские организации и др.), женские, молодежные, ветеранские и др. общественные организации, организации инвалидов и др.

Необходимо не только выявление таких объединений, их изучение, анализ основных интересов и их учет в деятельности органов местного самоуправления. Безусловно, что эффективность местного самоуправления во многом определяется умением объединить такие разные движения и организации, вовлечь их потенциал в решение вопросов местного значения.

2. Разработка и реализация стратегии развития, не только построенной на тщательном анализе ресурсов и потребностей муниципального образования, но и обеспеченной совместными усилиями органов местного самоуправления и населения, местного сообщества и представителей бизнес-сообщества. Наиболее важной особенностью управленческой деятельности на муниципальном уровне является участие населения. Вопросы местного значения решаются не только в его интересах, но прежде всего с его участием. Добиться этого сложно, но, только решив данную задачу, можно реализовать данное его преимущество. В этих целях в ближайшие годы, по мнению специалистов, необходима дальнейшая демократизация муниципальной власти, в том числе посредством повышения статуса представительных органов муниципальных образований, в том числе статуса депутатов, совершенствование их отношений с главой муниципального образования. Это не только укрепит гарантии местного самоуправления, но и усилит заинтересованность населения в институтах прямой демократии на уровне муниципального образования. Местное самоуправление создает доступные для всех, экономически выгодные «правила игры».

Однако для того, чтобы население реально стало активным субъектом местного самоуправления, необходимо, чтобы оно осознало себя таковым. Осознало себя общностью, способной как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине», ответственности перед сообществом) преобразовать местное хозяйство, приспособить природно-климатические условия проживания к интересам своих граждан, постоянно изменяя качество их жизни в лучшую сторону. Не поняв того, что на территории складываются социальные и духовные связи, особый тип социальной организации, закрепляемый историческим опытом, традициями, духовным складом, ничего нельзя понять и в системе муниципального знания. Исследования показывают, что чем выше качество социального климата в местном сообществе, уровень духовности, развитость традиций, тем полнее проявляются источники его саморазвития, его возможности как субъекта управления. Таким образом, одной из наиболее важных задач является формирование культуры местного сообщества – совокупности определенных ценностей, определяющих их активное участие в решении вопросов местного значения.

Для формирования такой культуры местного сообщества можно использовать различные инструменты – технологии, методы. В частности, это прежде всего диагностика культуры населения муниципального образования – какая культура, ее признаки и отличительные особенности. Важно выяснить, насколько соответствуют представлениям об активном местном сообществе поддерживаемые населением ценности. А далее осуществлять последовательную работу по корректировке таких ценностей, используя следующие процедуры и операции – учет новых ценностей и норм при определении миссии, целей и задач местного самоуправления; выработка, утверждение и пропаганда системы ценностей местного самоуправления; изменение устоявшихся социальных стереотипов; переориентация системы мотивации, стимулов, вознаграждений; предоставление возможностей обучения, переквалификации, получения информации, необходимой для поддержки новых культурных ценностей и норм, а также другие технологии.

В современных условиях особенно важна политика поддержки и поощрения творческой активности населения, депутатов, муниципальных служащих, хозяйственных руководителей, предпринимателей: должна быть создана такая социальная атмосфера, в которой люди смогут быть уверены, что все их конструктивные инициативы, предложения, запросы будут серьезно и заинтересованно рассмотрены органами местного самоуправления. Если по каким-либо причинам они отклоняются, то это следует, аргументировано довести до сведения людей. Четкая обратная связь, технология ее осуществления являются необходимыми элементами культуры местного сообщества, оптимизации всей системы местного самоуправления.

3. Муниципальное управление как управление на локальном уровне отличает также широкое развитие договорных отношений. Такие договоры (соглашения) заключаются, например, между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, расположенных на его территории.

Через систему соглашений реализуются отношения органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, представителей бизнес-сообществ. По мнению специалистов, значительное упорядочивание отношений между населением, органами местного самоуправления и бизнес-сообществами возможно посредством заключения генерального соглашения. Базовыми положениями такого генерального соглашения могут быть согласованные программы развития социальной сферы и отдельные мероприятия по реализации программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, формы участия населения и бизнес-сообществ в реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на территории, а также налоговые льготы для социально ориентированного бизнеса.

4. Возможность сочетания общих принципов организации местного самоуправления с особенностями их реализации на отдельных территориях. Федеральное законодательство, а также законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты, регулируя вопросы организации местного самоуправления, предусматривают не только учет исторических и иных исторических традиций, но иных особенностей их территориальной, компетенционной, организационной и экономической основ. Данный подход обусловлен значительным разнообразием объективных и субъективных условий и факторов развития отдельных российских территорий. Многообразие природно-климатических, политических, экономических и социокультурных характеристик не только отдельных субъектов РФ, но подчас и муниципальных образований, расположенных в одном регионе, традиционно требовали учета данных особенностей в реализации политики Российского государства. Но если органы государственной власти в силу своей сущности не способны достаточно полно учесть данное многообразие, местное самоуправление способно отразить и в своей деятельности, и в вопросах внутренней организации данную специфику российской действительности.

Уже Конституция РФ в ч. 1 ст. 131 предусмотрела, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с историческими и иными местными традициями. Такие традиции, например, оказывают влияние на организацию местного самоуправления на территориях казачьего самоуправления или традиционного природопользования, обусловливают такие особенности в организационной, компетенционной и экономической сферах. В частности, Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» предусматривает возможность привлечения российского казачества к несению муниципальной службы.

Более подробно особенности организации местного самоуправления регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ. Они предусмотрены:

• для отдельных территорий, перечень которых установлен в гл. 11;
• исходя из типов муниципальных образований: для поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения не только предусмотрены различные перечни вопросов местного значения, но также регулируется разный порядок создания органов местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов и др.;
• в зависимости от других факторов – численности населения и его плотности, дотационности местных бюджетов и других особенностей экономического и социокультурного развития, установленных федеральным и региональным законодательством.

Так, в ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ плотность населения учитывается при установлении границ муниципального образования. Перечень таких территорий с низкой либо с высокой плотностью населения утвержден Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» предусматривает участие органов местного самоуправления в создании таких зон в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

Местная администрация совместно с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подает в Правительство РФ заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Представители местной администрации муниципального образования входят в состав наблюдательного совета, который создается для координации деятельности исполнительных и исполнительно-распорядительных органов федеральной, региональной и муниципальной власти, хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контроля за выполнением соглашения о создании такой зоны и расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов ее развития, контроля за их реализацией.

В настоящее время в особом порядке регулируются также вопросы организации властных отношений на территориях, которые возникли в результате объединений отдельных субъектов РФ. Так, Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» был образован новый субъект РФ – Забайкальский край. В его составе была создана административно-территориальная единица с особым статусом – Агинский Бурятский округ. Органы власти на данной территории постепенно трансформируются из органов государственной власти субъекта РФ в органы местного самоуправления.

Таким образом, об особенностях организации местного самоуправления можно говорить применительно к самым различным территориям. Но только в отношении тех территорий, которые указаны в главе 11 (ст.ст. 79-82), такие особенности имеют системный характер, т.е. затрагивают все регулируемые общие принципы организации местного самоуправления – правовые, территориальные, организационные и экономические принципы. Кроме того, организация местного самоуправления регулируется рядом других законов. Это:

Законы города Москвы и города Санкт-Петербурга , которыми наряду с Федеральным законом № 131-ФЗ регулируются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения;

Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» , который устанавливает правовой статус закрытого административно-территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан;

Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» , устанавливающий правовой статус наукограда РФ – муниципального образования со статусом городского округа, имеющего высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Такой комплекс составляет совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» , который в настоящее время устанавливает особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях, определяя их особый режим.

Существенное отличие от ст.ст. 79-82 имеет ст. 82.1, устанавливающая особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), только в отношении полномочий по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения данных территорий. Как следует из названия данной статьи, такие особенности связаны с конкретным вопросом – порядком завоза грузов (продукции).

Отмечая положительные стороны управленческой деятельности на муниципальном уровне, нельзя не сказать и об отрицательных последствиях локального развития. В самом общем виде их можно обозначить понятием риска. Очевидно, что и ограниченность ресурсов, и тяжелое состояние ЖКХ, и неблагополучная экология, и периодические конфликты на этнической или религиозной почве, а также многие другие условия и факторы имеют гораздо большую опасность именно на локальном уровне, на уровне отдельного муниципального образования. Объясняется это во многом тем, что какое бы конкретное событие ни стало первопричиной зарождения конфликта – экономическое или религиозное, политика федерального правительства или конкретное действие отдельного предпринимателя, на муниципальном уровне любой конфликт достаточно быстро может перерасти во всеобщее недовольство и иметь непредсказуемые последствия.

Тем более, что в нашей стране для возникновения рисков имеются и дополнительные условия и причины. В России насчитывается около 45 тыс. опасных производств, уровень износа основных фондов в которых запредельно высок. В ряде отраслей промышленности он достигает 60-70%. Вероятность возникновения на них аварий повышена вследствие падения в 1990-е годы производственной и технологической дисциплины, физического и морального износа оборудования. Причиной достаточно большого числа техногенных катастроф признается «человеческий фактор» – некомпетентность или неспособность управления людьми и техникой. Сказывается также активная практика строительства в прошлом градообразующих объектов, от состояния которых сегодня зависит подчас благополучие целого города, а иногда и региона. Не следует также забывать, что значительная часть территорий нашей страны традиционно находится в рискованных зонах.

Все эти риски характеризуют уязвимость общества от неблагоприятных и опасных ситуаций. В России они ежегодно повышаются, в среднем, по числу погибших – на 4%, по материальному ущербу – на 10%. И если в масштабе субъекта РФ или государства для преодоления рискованной ситуации на одной территории можно объединить усилия других регионов, муниципальное образование подчас (особенно на наиболее важном – первом этапе) остается наедине со своей бедой.

Можно ли управлять рисками?

Прежде чем ответить на этот вопрос, уточним, что сущность риска в муниципальном управлении состоит в вероятности отклонения результата такого управления от запланированного и возможности потерь ресурсов, обеспечивающих развитие муниципального образования. Причиной таких рисков может выступить любое незначительное обстоятельство, негативные последствия которого в случае непродуманных действий органов местного самоуправления могут вызвать непредсказуемые по силе и направлениям воздействия – экономические, социальные или политические риски.

Среди наиболее важных признаков риска – его неопределенность, т.е. неполное или неточное представление о значениях различных параметров в будущем, порождаемых различными причинами и, прежде всего, неполнотой или неточностью информации об условиях реализации решения, в том числе связанных с ними затратах и результатах. В управленческой практике на уровне муниципальных образований имеют место экономические, политические, природные неопределенности.

Как правило, реализация управленческих решений связана с действием не одного, а нескольких видов рисков. Все виды рисков взаимосвязаны и оказывают влияние на управленческую деятельность. Эти обстоятельства затрудняют принятие решений по оптимизации риска и требу­ют углубленного анализа состава конкретных рисков, а также причин и факторов их возникновения. По мнению специалистов, наиболее существенные риски в настоящее время связаны с реализацией муниципальной реформы. Это недостаточная общественная поддержка реформ и несогласованность мероприятий данной реформы с реализацией других федеральных, региональных и муниципальных программ.

Важно учитывать также пассивное (а подчас и активное) сопротивление муниципальной реформе со стороны отдельных муниципальных служащих и других специалистов, чьим интересам может быть нанесен ущерб проводимыми реформами. Отдельные мероприятия реформы отличает также их недостаточная гибкость и адаптируемость к условиям конкретных муниципальных образований и изменяющимся внешним условиям, а также подчас неэффективный контроль за проведением муниципальной реформы и нерациональное управление ее ходом.

Только анализ рисков позволяет выработать оптимальную систему управления ими. Управление рисками – это система организационных, политических, экономических и социокультурных мероприятий, направленных на своевременное выявление, оценку, предупреждение, и контроль событий случайного и непредсказуемого характера. Сюда же следует отнести и финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации негативного воздействия подобных явлений. Таким образом, алгоритм управления рисками представляет собой следующее:

во-первых, выявление и оценку сравнительных преимуществ местного сообщества. Сильные стороны сообщества – это те ценности или факторы, которые обеспечивают сообществу сравнительные преимущества, делают его привлекательным и придают устойчивость развитию муниципального образования (например, географическая близость к важнейшим интеллектуальным и финансовым центрам, высокие заработки или наличие квалифицированной рабочей силы и др.). Слабые стороны – это те факторы или тенденции, которые создают препятствия для устойчивого развития муниципального образования и могут стать источником рисков (ограниченный доступ к капиталу, неразветвленная инфраструктура, коррупция, высокая преступность и др.);

во-вторых, на основе оценки сильных и слабых сторон муниципального образования установление рискообразующих факторов. Среди них особую роль могут сыграть внешние, т.е. экзогенные факторы (например, неблагоприятные тенденции в политическом развитии региона или международной экономической конъюнктуре). На практике один и тот же внешний фактор может благоприятствовать одному сообществу, но представлять угрозу для другого. В качестве экзогенных факторов могут выступать демографические тенденции – процесс старения населения, инновации в области технологий и другие факторы.

Последовательность анализа риска включает, как правило, несколько этапов: 1) выявление совокупности объективных, субъективных, за­висимых и независимых факторов, оказывающих влияние на уровень конкретного риска; 2) определение степени значимости этих показателей; 3) установка допустимого (предельного) уровня риска в зави­симости от внешней конъюнктуры; 4) анализ рисковости отдельных традиционных и нетрадици­онных решений, проводимых территориальным органом управления; 5) формирование предложений и мероприятий по оптимиза­ции конкретного риска (или группы взаимосвязанных рисков) для конкретного проекта; 6) анализ потенциальной и реальной эффективности прини­маемых мер по оптимизации уровня риска.

в-третьих, принятие на базе полученной информации соответствующих мер по локализации рисков или снижению их вероятности и величины потерь. В выработке и реализации таких мер, как правило, используются разные подходы. Управлением рисками в рамках своей компетенции могут заниматься органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Пассивным подходом можно считать привлечение внешних консультантов, осуществляющих оценку рисков, готовящих аналитический отчет со своими выводами и предложениями органам местного самоуправления и должностным лица местного самоуправления. При активном подходе всю работу по снижению рисков координирует специально созданное подразделение.

Особый вид неопределенности как основа для возникновения риска возникает при наличии кон­фликтных ситуаций. Известно, что конфликты возникают практически во всех сферах человеческой деятельности, они неизбежны. К онфликт (от лат. conflictus – столкновение) чаще всего ассоциируется с агрессией, угрозами, спорами, враждебностью. В результате бытует мнение, что конфликт – явление всегда нежелательное, что его необходимо, по мере возможности, избегать, и что его следует немедленно разрешать, как только он возникает. Но конфликт, имея ярко окрашенный негативный эффект, выполняет и важную позитивную функцию. Он выражает неудовлетворенность конфликтующих сторон, информируя их о взаимных интересах и потребностях.

Конфликты могут помочь сплотиться сторонам, мобилизовать их на решение принципиально важных вопросов, улучшить морально-психологический климат в коллективе. Более того, бывают ситуации, когда столкновение между сторонами, открытый и принципиальный конфликт желательней. По выражению известного немецкого социолога конца XIX – начала XX вв. Макса Вебера, «конфликт очищает». Такой конфликт, позитивно влияющий на структуру, динамику и результативность социально-психологических процессов и служащий источником самоусовершенствования и саморазвия личности, называют продуктивным (конструктивным) конфликтом

Для разрешения конфликтной ситуации важно прежде всего определить ее причины и предпосылки. Это особенно важно, когда конфликты возникают в системе муниципального управления, в том числе в силу таких обстоятельств, как ограниченность человеческих и финансовых ресурсов; взаимозависимость заданий, когда функции, средства, обязанности, власть, ответственность не распределены четко между органами местного самоуправления и их должностными лицами; несбалансированность рабочих мест; неправильный (тотальный, проникнутый подозрительностью и др.) контроль; отсутствие уважения к руководству, псевдоавторитет руководителя; неправильная оценка труда персонала; неудовлетворительная коммуникация; различные представления о целях и ценностях местного самоуправления; различия в интересах, в манере поведения и жизненном опыте, возрасте, психологическая несовместимость и др. причины.

Главную роль в возникновении конфликтов играют так называемые конфликтогены («рождающие конфликт»), которыми называются слова, действия (или бездействие), могущие привести к конфликту. Большинство из них можно отнести к одному из пяти типов: 1) стремление к превосходству; 2) проявления агрессивности; 3) проявления эгоизма; 4) нарушение правил (этики, служебного контракта, должностной инструкции и др.); 5) неблагоприятное стечение обстоятельств.

Для урегулирования конфликтной ситуации используют: а) административные способы, связанные с выяснением причин и условий, которые породили противостояние; б) психологические способы, когда используются соответствующие психологические средства воздействия; в) способ коммуникативного перерыва – откладывание сторонами обсуждения конфликтной ситуации на приемлемый временной период с тем, чтобы успокоиться и стать способными к разумному принятию решения; г) коммуникативный прием сглаживания потенциального конфликта, когда стороны исходят из необходимости научиться работать без конфликтов, их преодоления для выполнения общего дела либо оценки причин конфликта как несущественных.

Могут быть и иные способы, но ни одна из известных стратегий разрешения конфликтов не является абсолютной. Необходимо научиться эффективно использовать каждую из них, сочетая различные подходы с учетом конкретных обстоятельств и имеющихся ресурсов.

 

Необходимо обратить внимание на то, что ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ использует такой признак как осуществление отдельных переданных полномочий только для определения понятий муниципального района и городского округа. В то же время ч. 3 ст. 19 данного закона допускает возможность осуществления переданных государственных полномочий органами местного самоуправления поселений и внутригородских территорий городов федерального значения, если это установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Реализуя требования о пешеходной и транспортной доступности, следует учитывать, что использование термина «с учетом» допускает возможность отклонения от установленного предписания.