2.2.
Полномочия органов местного самоуправления
в правотворческой сфере
Одним из важных направлений деятельности органов местного самоуправления является правотворческая деятельность. В соответствии со ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию других муниципальных правовых актов.
Муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий , переданных о рганам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально офо рмленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образов ания, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Такие правовые акты многообразны и, как правило, для их характеристики используется метод классификации, который позволяет выделить наиболее значимые разновидности, рассмотреть особенности их подготовки и принятия. В основном муниципальные правовые акты различаются:
- 1) по нормативной природе: а) нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц и включающие общеобязательные для них правила поведения (уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов муниципальных образований и др.); б) правовые акты индивидуального содержания, адресованные конкретному лицу или органу и рассчитанные на однократное применение (договор найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования, приказ главы муниципального образования об увольнении муниципального служащего и др.);
- 2) по содержанию – в зависимости от предметов ведения местного самоуправления их можно разграничить на правовые акты по вопросам социальной политики, деятельности органов местного самоуправления в культурной сфере, по вопросам охраны общественного порядка и др. Такая классификация может иметь значение, например, для размещения таких актов на официальном сайте местной администрации;
- 3) по порядку вступления в юридическую силу – это правовые акты, требующие обязательной публикации (в частности, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования), а также правовые акты, не требующие официального опубликования (как правило, акты для служебного пользования);
- 4) по виду (форме), которые установлены ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ. В соответствии с данной статьей в систему муниципальных правовых актов входят: а) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); б) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; в) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
- Председатель представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования (глава местной администрации) принимают (подписывают) такие муниципальные правовые акты в форме постановления и распоряжения, а иные должностные лица местного самоуправления – издают распоряжения и приказы.
- Однако в своей деятельности должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие обращаются наряду с названными муниципальными правовыми актами и к другим документам. Их перечень достаточно разнообразен. Умение различать их, использовать каждую из форм в соответствии с предназначением составляет важную часть профессиональной компетентности. Если выделить наиболее важные формы правовых актов и других документов, которые используются в системе местного самоуправления, то к таковым можно отнести:
- уставы – акты нормативно-учредительного характера, среди которых особое место занимают уставы муниципальных образований – нормативные правовые акты, определяющие статус муниципального образования. Наряду с ними выделяют уставы территориального общественного самоуправления – нормативно-учредительные акты, закрепляющие правовые, организационные, финансовые, экономические и иные основы территориального общественного самоуправления; уставы советов муниципальных образований субъектов РФ – нормативно-учредительные акты, принимаемые на съезде (собрании членов) совета и закрепляющие правовые, организационные, финансово-экономические и иные основы межмуниципального сотрудничества и др.;
- постановления – нормативные акты или акты, имеющие общее значение; акты, затрагивающие, как правило, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов социально-экономического развития, охраны общественного порядка и т.п. Постановления имеют следующую структуру: 1) констатирующая часть, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (такая часть не является обязательной); 2) распорядительная часть, которая начинается указанием на наименование органа, издающего постановление и, как правило, включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкретных мероприятий, необходимых для исполнения, и указание на сроки исполнения.
- Как правило, только в виде постановлений могут издаваться акты представительного органа муниципального образования, которыми: а) принимается или изменяется структура органов местного самоуправления или образуется, реорганизуется структурное подразделение или орган местного самоуправления; б) вводится штраф или иное взыскание или устанавливается правило или положение, за нарушение которого налагается штраф или другое взыскание; в) устанавливаются местные налоги или сборы; г) предоставляются, возобновляются или продлеваются льготы; д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; е) санкционируется получение кредита; ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду собственности, находящейся в ведении органов местного самоуправления; з) регулируется землепользование; и) изменяются или отменяются какие-либо из ранее принятых постановлений и др.;
- положения – акты, систематизирующие нормы статутного (об органе) или тематического содержания и утверждаемые распорядительным актом. В виде положения обычно принимаются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления (положение о порядке аттестации муниципальных служащих и др.), определяющие их взаимоотношения с другими органами, организациями и гражданами (положение о порядке обращений в органы местного самоуправления и др.), регулирующие полномочия отдельных органов и организаций (об органах ТОС, о Фонде поддержки молодых талантов, о полномочиях органов местного самоуправления в области укрепления общественного порядка и др.);
- регламенты – правовые процессуальные акты, регулирующие порядок работы коллегиальных органов местного самоуправления, порядок внесения и рассмотрения вопросов на его заседаниях, образования и деятельности комитетов и комиссий, голосования по отдельным вопросам (регламент представительного органа муниципального образования и др.);
- программы – документы краткосрочного или долгосрочного характера, имеющие конкретную, целевую направленность, которые, как правило, разрабатываются местной администрацией, утверждаются представительным органом муниципального образования (программы развития образования, здравоохранения и др.). Мероприятия, включенные в этот документ, должны быть обеспечены материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами;
- планы – документы, отражающие конкретные задачи деятельности органов местного самоуправления, средства, методы и время их реализации (план мероприятий по проведению аттестации муниципальных служащих и др.);
- протоколы – документы коллегиального, коллективного органа, фиксирующие основные этапы его работы, перечень обсужденных вопросов, содержание выступлений и принятых решений. Они могут быть: а) краткими, если записываются только обсуждаемые вопросы, фамилии докладчиков и выступающих, принятые решения; б) полными, когда содержат также краткие записи выступлений докладчиков и участников; в) стенографическими, когда ход обсуждений записывается дословно. Особое внимание обращается на запись процедуры принятия решений по обсуждаемым вопросам (количество присутствовавших и проголосовавших «за», «против» и «воздержавшихся»);
- распоряжения – акты ненормативного характера, издаваемые по оперативным вопросам; акты применения права (распоряжения о применении мер поощрения и др.);
- приказы – правовые акты, направленные на регулирование наиболее важных проблем функционирования местной администрации, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения задач, функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности;
- наставления – кодифицированные ведомственные нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регламентирующие действия конкретных структурных подразделений в той или иной ситуации;
- инструкции – документы, устанавливающие порядок и способ выполнения каких-либо действий (инструкция по работе с персоналом, должностная инструкция начальника отдела и др.);
- правила – нормативно-правовые акты, детально регламентирующие порядок осуществления какого-либо вида деятельности (правила внутреннего распорядка);
- указание – распорядительные документы, издаваемые органом местного самоуправления преимущественно по вопросам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов (указание о порядке подготовки совещания).
- списки – документы, составляемые для регистрации лиц и предметов, а также в информационных целях;
- справки – документы служебного или личного характера, содержащие описание тех или иных фактов или событий (об определенных проверках, обследованиях, командировках и др.), которые составляются по указанию, запросу должностного лица или вышестоящей организации;
- сводки – документы, представляющие собой сообщение сведений по одному вопросу (сводка о количестве отремонтированных школ и др.);
- предложения – разновидность докладных, содержащих перечень конкретных предложений по определенному вопросу;
- предписания – официальные извещения какому–либо должностному лицу об обязательном выполнении указанного решения в установленный срок;
пояснительные записки – введение или заключение к какому-либо основному документу (плану, отчету, проекту и т.п.), но может быть и отдельным документом (пояснительная записка к проекту правового акта);
объяснительные записки – письменные изложения причин нарушения служебной (трудовой) дисциплины, невыполнения заданий, отступления от установленных правил выполнения поручения и т.д.;
отзывы – документы, содержащие мнение учреждения или специалиста по поводу какой-либо работы, присланной на рассмотрение:
отчеты – документы, систематизирующие и обобщающие результаты индивидуальной или коллективной работы за определенный период.
Рассмотрим более подробно некоторые виды муниципальных правовых актов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления населения, – это решения, принятые в порядке местного референдума или сходом граждан. В соответствии со ст.ст. 22 и 45 Федерального закона № 131-ФЗ принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Оно подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания такого акта, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Правовые акты представительного органа муниципального образования принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования. Это – решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено законом. Среди наиболее важных актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований, – уставы муниципальных образований.
Устав муниципального образования – один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI - XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имеет в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления. Это – устав общего типа, который разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции; классифицированный устав, регламентирующий функции в зависимости от численности населения муниципального образования; устав необязательный, предполагающий, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств; уставы «местных правил» – наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.
- Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он устанавливает его статус, в том числе предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, обеспечивает в целом осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.
Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.
В Уставе муниципального образования в основном используются нормы четырех типов: 1. Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется. 2. Нормы, определяющие структуру органов местного самоуправления, их наименования, основных должностных лиц, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильности в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями. 3. Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами. 4. Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т.д.
Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что по возможности он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.
Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.
Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия. Его содержание определяется ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава, а также муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения соответствующего вопроса подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава или проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении .
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ либо нарушение установленного порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» предусматривает, что такую регистрацию осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Регистрирующий орган: 1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; 2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; 3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; 4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; 5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ включаются следующие сведения: 1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования; 2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); 3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
Акты главы муниципального образования могут быть нормативными – устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительными – актами индивидуального содержания. Круг вопросов, по которым могут быть изданы такие акты, определяется тем, какой орган местного самоуправления он возглавляет: представительный или исполнительно-распорядительный. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа, а также подписывает все его решения.
Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Правовые акты местной администрации составляют основную массу муниципальных правовых актов. Многие из них являются актами индивидуального содержания. Наряду с главой местной администрации они издаются также руководителями ее отдельных структурных подразделений. Учитывая, что в системе исполнительно-распорядительных органов управленческая деятельность осуществляется на принципах единоначалия, глава местной администрации вправе приостановить либо отменить действие любого правового акта, изданного подчиненными ему должностными лицами. Он несет персональную ответственность за соблюдение принципа законности в правотворческой деятельности местной администрации.
Правовые акты территориального общественного самоуправления – это решения, принятые жителями соответствующей территории непосредственно на собрании (конференции) или органами территориального общественного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории территориального общественного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Среди таких решений особое значение имеют Уставы территориального общественного самоуправления (ТОС); положения об органах ТОС, которыми определяются их структура, полномочия и порядок деятельности; протоколы собраний (конференций) граждан и др.
Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 27 определяет требования, предъявляемые к уставу территориального общественного самоуправления. Их перечень имеет закрытый характер, дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
Протокол собрания (конференции) граждан ТОС , как правило, содержит следующие данные: а) дату и место проведения общего собрания или конференции; б) общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции; в) количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции; г) состав президиума; д) повестка дня; е) содержание выступлений; ж) принятые решения; з) результаты голосования.
Акты межмуниципальных объединений – это решения нормативного характера или индивидуального содержания, принятые органами межмуниципальных объединений (советами муниципальных образований субъектов РФ, единым общероссийским объединением муниципальных образований), документально оформленные и обязательные для исполнения всеми членами межмуниципального объединения. Одними из основных актов межмуниципального характера являются уставные документы, которыми определяются и закрепляются правовые, организационные, финансовые, экономические и иные основы межмуниципального сотрудничества.
Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 66 устанавливает право съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ утверждать устав такого совета. Устав совета муниципальных образований субъекта РФ, как правило, содержит следующие разделы: 1) общие положения (полное официальное наименование, правовую основу, статус, юридический адрес совета и т.п.); 2) предмет, цели, задачи совета муниципальных образований; 3) виды деятельности совета муниципальных образований; 4) учредители и члены совета муниципальных образований; 5) права и обязанности членов совета; 6) органы управления совета муниципальных образований, порядок их формирования и компетенция; 7) имущество совета муниципальных образований; 8) реорганизация и ликвидация совета; 9) порядок внесения изменений и дополнений в устав совета.
Согласно действующему законодательству устав совета муниципальных образований субъекта РФ подлежит государственной регистрации. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» при государственной регистрации в регистрирующий орган для этого предоставляются: заявление о государственной регистрации, решение о создании юридического лица и его учредительные документы, а также документ об уплате государственной пошлины.
Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом в срок не более 5 рабочих дней, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр. Основанием для отказа в государственной регистрации устава совета муниципальных образований могут быть его противоречие вышестоящим нормативным актам либо нарушение порядка принятия устава. Отказ в регистрации устава совета муниципальных образований может быть обжалован в судебном порядке.
Учреждение других межмуниципальных объединений – хозяйственных обществ в виде закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческих организаций муниципальных образований в формах автономных некоммерческих организаций и фондов осуществляется также с соответствующим документальным оформлением. Среди таких документов возрастающее значение приобретают договоры.
Договорное регулирование постепенно занимает все большее место в системе правового регулирования муниципальных и межмуниципальных отношений. Причем, это договоры (соглашения) как публично-правового, так и частноправового (гражданско-правового) характера. Публично-правовые нормативные договоры – это договоры (соглашения) двух или более лиц (муниципальных образований), в которых содержатся правовые нормы, регулирующие их взаимоотношения как публично-правовых образований. Такие договоры отличаются от обычных гражданско-правовых договоров, которые регулируются гражданским законодательством и заключаются в системе местного самоуправления, как правило, для регулирования определенных имущественных отношений. Как, например, договоры, связанные с формированием и размещением муниципального заказа. Публично-правовые договоры (соглашения) иногда именуют административными, чтобы обратить внимание на особый характер предмета соглашения, статус договаривающихся сторон, порядок исполнения таких соглашений и ответственность сторон.
Правотворческая деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц , как видно из сказанного, во многом зависит от того, кем принимаются (издаются) правовые акты. Однако существуют определенные общие правила, которые вырабатывались на протяжении достаточно длительного времени. Примечательно, что еще древнегреческий ученый Гераклит в V веке до н.э. заметил, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Такие акты города, по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского ( XIV в.), должны отвечать следующим требованиям: а) разумность веления; б) соответствие общему благу; в) компетентность органа, его установившего; г) обнародование. Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только общему благу, но и благу локального коллектива, каждого отдельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетентность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают интересы местного сообщества, отвечают его установкам и потребностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».
Правотворческая деятельность должна соответствовать определенным принципам, среди которых необходимо назвать следующие:
- научность – подготовка нормативных актов должна иметь системный и комплексный характер, включая всесторонний анализ причин и последствий принимаемых решений, социально-экономической, политической и иной ситуации, объективных потребностей развития общества и др. факторов; в нашей стране в современных условиях важно учитывать, например, влияние той или иной новой нормы права на рост коррупции в государстве и т.д.;
- законность – любая новая норма права не должна противоречить действующему правовому акту большей юридической силы; процесс правотворчества должен осуществляться также с соблюдением требований правотворчества;
- профессионализм – лица, осуществляющие правотворчество, должны обладать не только определенными знаниями о правилах правотворчества, но и обладать определенными навыками подготовки и принятия правовых решений;
- демократизм, что предполагает либо непосредственное участие граждан в издании правовых норм, либо степень учета их интересов в издаваемых нормах права;
- открытый и публичный характер правотворческой деятельности. О важности данного принципа свидетельствует то, что законодательством большинства стран установлена конституционная норма, предусматривающая, что законы вступают в юридическую силу только после их обнародования (опубликования). Это требование прежде всего распространяется на те акты, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такие акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В отдельных случаях может быть предусмотрена и такая форма как проведение публичных слушаний.
Важно также соблюдение правотворческой техники, т.е. определенных правил. К основным из них можно отнести следующие:
а) языковые правила – это лингвистические, терминологические, синтаксические и стилистические правила, которые позволяют избежать языковой недостаточности и языковой избыточности, приводящим к противоречивости толкования норм права, их двойственности и др. требования, которые предполагают использование официального делового стиля, ясности изложения, экономии текста, правильного употребления терминов и др.
б) правила оформления правового акта, в том числе: а) определенные требования к преамбуле (она должна содержать общую идеи правового акта, разъяснение его специфики и характера); б) рубрикации (разделение акта на составные части в соответствии с логической структурой акта: на части, разделы, главы, параграфы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы в строго последовательности); в) реквизитам. Официальный текст правового акта должен содержать следующие реквизиты – обозначение формы правового акта; дату принятия (подписания) правового акта; регистрационный номер правового акта; наименование правового акта, указывающее предмет его регулирования; подпись главы муниципального образования; правовой акт должен содержать изображение герба муниципального образования.
в) логические правила, которые предполагают использование принципов логики: непротиворечия, исключенного третьего, тождества и др.;
г) гносеологические правила – это адекватное отражение в правовом акте объективной действительности.
Чтобы обеспечить подготовку качественных правовых актов целесообразно подготовить план подготовки муниципальных правовых актов, обеспечить открытый и публичный характер такой деятельности. Текущий план нормотворческих работ разрабатывается с учетом развития федерального и регионального законодательства, а также программ социально-экономического развития муниципального образования и может утверждаться на год или полугодие. В ходе нормотворческого процесса текущий план может корректироваться.
В плане нормотворческих работ указываются предварительные наименования актов, сроки их подготовки, а также лица, ответственные за разработку нормативных правовых актов. При подготовке проекта правового акта определяется круг лиц, с которыми данный проект подлежит обязательному согласованию, устанавливаются сроки подготовки и согласования проекта.
В муниципальных образованиях устанавливаются примерно одинаковые требования к порядку внесения проектов правовых актов. Как правило, обязательными для внесения являются:
1) проект правового акта, который должен отвечать следующим требованиям: а) наименование проекта правового акта должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования; б) текст проекта правового акта может предваряться преамбулой, определяющей его цели и задачи, содержащей ссылки на нормативные правовые акты, служащие основой разработки вносимого правового акта. Преамбула не должна делиться на статьи, содержать самостоятельные нормативные предписания, определение понятий, терминов, ссылки на другие правовые акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием принимаемого правового акта; в) изложение содержания должно быть последовательным, точным, исключающим возможность двусмысленного толкования; г) поставленные задачи должны быть конкретными, обеспеченными необходимыми материальными и финансовыми ресурсами и не должны противоречить действующему законодательству; д) названия организаций приводятся в соответствии с их полным официальным наименованием; е) должны учитываться ранее принятые по данному вопросу муниципальные правовые акты, не должны допускаться повторения и противоречия с ними; ж) к проекту муниципального правового акта должны быть приложены документы, на которые имеются ссылки в тексте; з) текст муниципального правового акта содержит констатирующую и постановляющую части;
2) пояснительная записка в произвольной форме с изложением мотивов принятия данного документа и его обоснованием: а) общая характеристика состояния правового регулирования отношений в соответствующей сфере правового регулирования; б) обоснование необходимости принятия проекта нормативного правового акта; в) развернутая характеристика целей и задач принятия проекта, его основных положений; г) указание места проекта нормативного правового акта в системе муниципальных правовых актов муниципального образования; д) финансово-экономическое обоснование проекта нормативного правового акта в случае, когда его реализация потребует дополнительных материальных и других затрат; е) прогноз социально-экономических и иных последствий принятия нормативного правового акта; ж) предложения по подготовке и принятию нормативных правовых актов, необходимых для реализации вносимого нормативного правового акта; з) перечень нормативных правовых актов, требующих приостановления их действия либо действия отдельных их положений, признания их либо отдельных их положений утратившими силу и (или) внесения в них изменений в связи с принятием нормативного правового акта;
3) иные документы и (или) материалы, если их представление предусмотрено муниципальными правовыми актами. В частности, к каждому проекту муниципального правового акта исполнитель обычно оформляет лист согласования, который содержит: а) список должностных лиц для обязательного согласования проекта (руководитель структурного подразделения, подготовившего проект, заместитель главы муниципального образования, курирующий его и др.); б) место для подписи и написания замечаний и предложений по проекту документа; в) дата согласования проекта (дата получения, дата отправки); г) список рассылки документа после его подписания.
Если в процессе доработки в проект вносятся изменения принципиального характера, то он подлежит повторному визированию должностными лицами и руководителями заинтересованных организаций.
Отпечатанные и согласованные с заинтересованными лицами документы передаются на подпись главе муниципального образования, который может подписать муниципальный правовой акт либо отправить его на доработку в структурное подразделение, подготовившее проект. В отдельных случаях он может отклонить проект документа в связи с невозможностью его подписания по причинам нецелесообразности или незаконности.
После подписания проекта правого акта главой муниципального образования, правовой акт подлежат регистрации, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, опубликованию (обнародованию). Его порядок устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным федеральным органом государственной власти или органом государственной власти субъекта РФ.
Завершающим этапом подготовки и принятия (издания) муниципального правового акта является его внесение в единый регистр муниципальных нормативных правовых актов, которым обеспечивается единство правового пространства, реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах муниципальных образований. Такие регистры представляют собой банк муниципальных нормативных правовых актов, организация и ведения которого осуществляется органом государственной власти субъекта РФ.
В такой регистр включаются номера и даты регистрации нормативных актов, их реквизиты (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок), тексты муниципальных нормативных правовых актов и источники их официального опубликования. Могут включаться также дополнительные сведения. В частности, решения судебных органов о признании такого акта недействующим, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результата рассмотрения жалоб. Это может быть информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении данного акта и др.
Процедура ведения регистра может включать в себя: а) юридическую обработку правового акта и присвоение ему регистрационного номера; б) формирование текстов муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде; в) формирование реквизитов внесенных в регистр актов и заполнение полей карточек документа; г) проведение правовой экспертизы поступающих актов; д) обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде; е) поддержание базы данных регистра в актуальном состоянии.
Уделив большое внимание правотворческой деятельности, нельзя не сказать о необходимости также грамотного отношения к работе с принятыми (изданными) правовыми актами. С учетом разнообразия и значительного объема документов, регулирующих организацию местного самоуправления, а также профессиональную деятельность должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, необходимо проявлять определенную осторожность в работе с подобного рода документами. Следует, как правило, решение наиболее сложных с правовой точки зрения вопросов согласовывать со специалистами в данной сфере. Для корректного толкования отдельных нормативных актов важно регулярно обращаться к специальной литературе, комментариям к законодательству.
В ежедневной работе с документами целесообразно следовать определенным принципам, которые могут обеспечить законность осуществляемых мероприятий. Первое требование при обращении к любому правовому акту связано с уточнением, сохраняет ли тот иной акт юридическую силу к данному моменту: учитывая многообразие таких актов и широкое распространение в данной сфере ведомственных актов, даже специалисту порой трудно ориентироваться в таком потоке.
При использовании различных актов важно рассматривать их, во-первых, с учетом иерархии, выявляя акты, обладающие большей юридической силой. Это особенно актуально в тех случаях, когда правовые акты, изданные разными субъектами, но регулирующие одни и те же общественные отношения, противоречат друг другу. В этом случае действует акт, имеющий большую юридическую силу. Во-вторых, выясняя дату вступления того или иного акта в юридическую силу, следует определить акт, вступивший в юридическую силу последним. В этом случае, если он регулирует те же отношения, что и акт, принятый ранее, действуют нормы более позднего по времени принятия акта.
В работе с правовыми актами также важно разграничивать нормативные правовые акты и правовые акты индивидуального содержания.
По смыслу Конституции РФ общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет.
Следует также учитывать, что российский правоприменитель в сфере частного права, исходя из принципа «Все, что не запрещено, то – разрешено», не вправе использовать данный принцип в сфере публичного права. Как правило, в сфере публично-правовых отношений реализуется иной принцип: «Все, что разрешено, то – записано в законе».
Применение правовой информации в практической деятельности предполагает знание действующего законодательства о порядке вступления в силу нормативных правовых актов. Основывая свои законные требования на правовой норме или с ее помощью защищаясь от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений. Наиболее благоприятная ситуация – это когда в правовом акте указана точная дата либо установлен порядок его вступления в силу. Но во многих нормативных актах такие нормы отсутствуют. В этом случае для применения документа дата его вступления в силу рассчитывается по определенным правилам, установленным законодательством, и о таком документе обычно говорят, что он вступает в силу в общем порядке. Для определения точной даты необходимо изучить порядок вступления в силу для данного вида нормативных актов, выявить источник и дату официального опубликования, если нужно, произвести определенные расчеты.
Важное значение имеет также выяснение действия используемых актов:
1) во времени – с вязано с моментом вступления норматив ного акта в юридическую силу и с моментом утраты им юридичес кой силы. Как правило, в теории и практике различают:
- прекращение действия правового акта, которое обычно связано с принятием другого акта, регулирующего те же общественные отношения, и таким образом заменяющего предыдущий. Оно осуществляется в основном тем же органом, который принял предыдущий акт;
- приостановление или отмена действия правового акта. Это может быть решение органа или должностного лица, имеющих право принимать (издавать) акты более высокой юридической силы или решением суда о признании акта недействительным. В этом случае правовой акт в полном объеме либо в определенной части утрачивает юридическую силу, т.е. не может применяться;
2) в пространстве – акты действуют на всей территории, подведомственной принявшему их органу. Но существуют два исключения: а) в силу указания самого акта территориальные границы его действия или действия его отдельных норм может быть ограничен; б) законодательство одной страны в определенных случаях и по определенным вопросам может применяться на территории другой страны, например, стороны внешнеторгового контракта, руководствуясь принципом свободы договора, могут условиться о рассмотрении возникших между ними споров по правилам материального права страны истца, то есть по гражданскому законодательству другой страны.
В федеративных государствах территориальные пределы действия нормативных актов обусловлены внутриполитическими отношениями. В качестве общего правила нормативные акты субъектов РФ действуют на собственной территории, акты органов местного управления на территории муниципального образования;
3) по кругу лиц. Муниципальный правовой акт может распространяться на всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, если он принят в соответствии с требованиями законодательства. Это касается прежде всего того, имели ли право орган местного самоуправления и должностное лицо принять в соответствии со своими полномочиями данный акт. Таким актом, действие которого распространяется на всех физических и юридических лиц, находящихся на территории муниципального образования, является Устав муниципального образования.
В то же время могут приниматься (издаваться) муниципальные правовые акты, действие которых будет распространяться на определенный круг лиц: регламент представительного органа муниципального образования – на депутатов и других участников его пленарных заседаний и других форм деятельности; план подготовки и проведения аттестации муниципальных служащих – на аттестуемых служащих, членов аттестационной комиссии и других заинтересованных лиц.
Подчас при работе с правовой информацией возникает необходимость в толкованиинормы права – в установлении и уяснении их содержания (смысла) путем устранения неясностей. Субъектами толкования норм могут выступать органы, принявшие соответствующие правовые акты, суды, авторы работ по юридической тематике, правоохранительные органы. Подчас приходится сталкиваться также с пробелами в законодательстве, то есть отсутствием норм, прямо регулирующих данное общественное отношение. Пробелы в законодательстве не только объективно возможны, но в некоторых случаях и неизбежны. Эти пробелы восполняются путем применения аналогии закона или права. Аналогия закона – это применение к регулированию общественных отношений действующих правовых норм, регулирующих сходные (аналогичные) отношения. Аналогия права – это принятие решения по конкретному юридическому делу исходя из общих принципов, смысла, цели действующего законодательства. Только в случае, когда использование аналогии закона оказывается невозможным, допустимо применение аналогии права.
Как показывает анализ законодательства и практика деятельности органов местного самоуправления, в настоящее время необходима разработка и принятие более 40 муниципальных правовых актов. К основным из них относятся:
1. Акты, регулирующие порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления : Положение о правотворческой инициативе граждан; Положение о публичных слушаниях; Положение о собраниях и конференциях граждан; Положение о порядке проведения опроса граждан; Положение о порядке предоставления населению информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (с перечнем предоставляемой в обязательном порядке информации) и др.
2. Акты, регулирующие организационные основы местного самоуправления : Регламент представительного органа муниципального образования; Положение о контрольном (контрольно-счетном) органе муниципального образования; Положение об администрации муниципального образования (вместе с положением о структурных подразделениях администрации); Регламент администрации муниципального образования; Положение о проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации; Положение о муниципальной службе; Положение об иных органах местного самоуправления и др.
3. Акты, регулирующие экономическую основу местного самоуправления : Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом (с реестрами объектов муниципальной собственности); Положение о межмуниципальном экономическом сотрудничестве; Положение о муниципальных унитарных предприятиях (вместе с типовым уставом); Положение о муниципальном заказе; Положение о муниципальных учреждениях; Положение об инвестиционной деятельности; Положение о порядке установления цен и тарифов на работы, товары, услуги, предоставляемые муниципальными организациями и др.
4. Акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления и бюджетные отношения : Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании; Положения о местных налогах; Положение о самообложении граждан; Положение об индивидуальных добровольных пожертвованиях; Положение о муниципальных заимствованиях; Положение о лотереях, проводимых муниципальным образованием; Положение о муниципальной казне и др.
5. Акты, регулирующие управление земельными и другими природными ресурсами : Положение о земельных отношениях в муниципальном образовании; Положение о порядке пользования городскими лесами; Положение об особо охраняемых объектах и природных территориях муниципального образования и др.
6. Акты, регулирующие жилищно-коммунальную сферу : Положение об обеспечении малоимущих граждан жилыми помещениями; Положение о порядке содержания муниципального жилищного фонда и управления им (с нормами о порядке представления интересов муниципального образования в кондоминиумах); Положение о формах муниципальной поддержки приобретения гражданами жилья в собственность; Положение об условиях и нормативах электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения; Положение о градостроительной деятельности; Правила благоустройства территории муниципального образования; Положение о похоронном деле и др.
7. Акты, регулирующие социальные гарантии граждан : Положение о дополнительных социальных гарантиях гражданам, предоставляемых за счет средств местного бюджета и др.
8. Акты, регулирующие обеспечение общественного порядка и безопасности : Положение о системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и первичных мерах пожарной безопасности в муниципальном образовании и др.
9. Акты, регулирующие иные вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления : Положение о порядке использования символики муниципального образования; Положение о почетных званиях, наградах, знаках отличия и порядке их присвоения и др.
На публичные слушания не выносятся проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, если такие изменения вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.