2.1. Понятие и виды полномочий
органов местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления – это закрепленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Подход к регулированию в российском законодательстве полномочий органов местного самоуправления соответствует требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, которая в ст. 4 особое внимание обращает на то, что:

• основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, но это не исключает предоставления им в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
• органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу собственной компетенции;
• предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными и могут быть оспорены или ограничены иным органом власти только в пределах, установленных законом.
• С учетом требований международного права национальное законодательство устанавливает прежде всего собственные полномочия органов местного самоуправления. Однако только такими полномочиями круг дел местного самоуправления не ограничивается. Прежде всего сохраняется подход, установленный Конституцией РФ и впервые конкретизированный в Федеральном законе № 154-ФЗ, когда органы местного самоуправления, во-первых, вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, а, во-вторых, осуществляют также отдельные переданные государственные полномочия.
• Как об отдельной группе необходимо говорить о полномочиях, которые осуществляют органы местного самоуправления поселений или муниципальных районов в рамках заключенных соглашений о передаче полномочий между муниципальными образованиями двух уровней. Кроме этого, уже после принятия Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен статьями 14.1, 15.1 и 16.1, в соответствии с которыми органы местного самоуправления приобрели право осуществлять и другие полномочия.
• Таким образом, в настоящее время можно говорить о разных видах полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Их выделение имеет важное практическое значение, ибо они различаются по порядку не только возникновения, но также финансирования и ответственности.
• Полномочия в целях решения вопросов местного значения – это полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, которые устанавливаются ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Они включают принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами и иные полномочия.

Учитывая, что об этих полномочиях за исключением одного – осуществления международных и внешнеэкономических связей, более подробный разговор идет в других частях книги, рассмотрим подробнее только названное полномочие. Осуществление органами местного самоуправления международной и внешнеэкономической деятельности, как и все другие названные здесь полномочия более подробно регулируются в отраслевом законодательстве. Так, например, Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» устанавливает, что организации культуры могут осуществлять внешнеэкономическую деятельность, специализированную торговлю, в том числе аукционную, произведениями искусства, изделиями народных художественных промыслов, изобразительной продукцией, предметами антиквариата. Выручка от продажи таких произведений распределяется между авторами, исполнителями и посредниками по договору, заключенному между ними, и подлежит налогообложению. Но данным же законом предусмотрено, что культурные ценности, хранящиеся в муниципальных музеях, картинных галереях, библиотеках, архивах не могут быть использованы в качестве обеспечения кредита или сданы под залог.

Иной формой такого участия является поддержка органами местного самоуправления организаций, осуществляющих международную и внешнеэкономическую деятельность, если это предусмотрено законодательством и способствует развитию муниципального образования. В частности, направление такой деятельности регулирует Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», предусматривающий в ст. 24, что оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, органами местного самоуправления может осуществляться в виде:

• сотрудничества с международными организациями и иностранными го сударствами в области развития малого и среднего предпринимательства;
• содействия в продвижении на рынки иностранных государств российских товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности, а также создания благоприятных условий для российских участников внешнеэкономической деятельности;
• создания организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и оказывающих поддержку субъ ектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, и обеспечения деятельности таких организаций и реализации иных мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.
• Полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения и предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ , регулируются ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1. В них конкретно указываются перечни вопросов, на решение которых имеют права органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Следует отметить, что в значительной степени в перечисленных сферах полномочия осуществляются органами государственной власти (например, в сфере борьбы с безработицей, нотариата, опеки и попечительства) и на территории многих преимущественно городских поселений могут никогда и не потребовать участия органов местного самоуправления. В то же время на территории, например, сельских поселений, где подчас отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной исполнительной власти, такие полномочия могут осуществляться только органами местного самоуправления. Аналогично обстоит ситуация и с такими полномочиями, которые связаны с созданием музеев или содействием национально-культурному развитию народов РФ. Они могут быть востребованы только в отдельных муниципальных образованиях.
• Таким образом, включение таких вопросов в ст.ст. 14, 15 и 16 означало бы дальнейшее перераспределение полномочий от органов государственной власти к органам местного самоуправления, что создало бы еще большую нагрузку для местных бюджетов. В настоящих условиях они сохраняют высокий уровень дефицитности. В то же время для ряда муниципальных образований необходимо предусмотреть потенциальную возможность решения таких вопросов. Ибо Федеральный закон № 131-ФЗ довольно жестко определил порядок наделения полномочиями органов местного самоуправления: ч. 1 ст. 18 предусматривает, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Следовательно, органы местного самоуправления вправе осуществлять полномочия только по тем вопросам, которые в той или иной форме прямо указаны в Федеральном законе № 131-ФЗ.
• Рассматривая данную группу полномочий, следует также обратить внимание на то, что соответствующими ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 устанавливаются и определенные условия решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения: 1) если это участие предусмотрено федеральными законами; 2) решение таких вопросов только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Полномочия по вопросам, не отнесенным к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ , вытекают из частей 2 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Федеральный законодатель в данном случае определил предметы ведения следующим образом. Во-первых, это вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения и не регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ в частях 1 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1; во-вторых, это вопросы местного значения, не отнесенные к ведению органов местного самоуправления другого муниципального образования; в-третьих, вопросы, полномочия по которым не осуществляются органами государственной власти (Российской Федерации и субъектов РФ).

Такая сложная конструкция для характеристики данной группы полномочий во многом объясняется тем, что ни один законодатель на федеральном уровне не способен учесть особенностей развития отдельных муниципальных образований и решаемых ими задач, а также подчас довольно быстро изменяющихся реалий. Поэтому сохраняется определенное правовое пространство для решения, как правило, весьма специфических вопросов, имеющих актуальность только для отдельных органов местного самоуправления.

Со стороны федерального законодателя формулируются только два основных требования. Такие полномочия носят также как и предыдущая группа факультативный (необязательный) характер и осуществляются только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов: а) это требование принципа субсидиарности , закрепленного в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления; б) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов; в) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает в главе 4 следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления:

• наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам;
• переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено законом;
• наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;
• финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для их осуществления в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;
• по вопросам осуществления переданных государственных полномочий соответствующие государственные органы исполнительной власти в случаях, установленных законодательством, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением;
• основанием для отказа от исполнения переданных государственных полномочий является признанное в судебном порядке несоответствие законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ;
• органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
• органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Такие предписания могут быть обжалованы в судебном порядке;
• закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать все установленные ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ положения, в том числе: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и др.

• Кроме того, такие законы могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Положения законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о государственном бюджете на очередной финансовый год, если на данный год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
• Наряду с реализацией переданных государственных полномочий органы местного самоуправления вправе участвовать и в осуществлении иных государственных полномочий. Как указано в ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1, органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет собственных средств местного бюджета на участие в реализации таких государственных полномочий только в том случае, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Финансирование государственных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления должны также учитывать, что полномочия в данной сфере осуществляются только при определенных условиях: 1) если такие полномочия предусмотрены соответствующими федеральными законами или законами субъектов РФ; 2) если для реализации данных полномочий имеются необходимые собственные доходы; 3) если осуществление такого полномочия предусмотрено решением представительного органа муниципального образования.

• Полномочия, переданные по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов , стали возможны только после перехода к «двухтиповой» модели. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
• Органы местного самоуправления муниципального района вправе также заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2% муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10%, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы подчас в 5 и более раз.

Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6% всех поселений. Почти 90% всех заключенных соглашений – это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. Большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. Такие результаты не могли не вызвать опасений по поводу фактического ослабления поселенческого уровня местного самоуправления, создание которого являлось одной из приоритетных задач муниципальной реформы. Начиная ее, в частности, сегодняшний руководитель Минрегиона России Д.Н. Козак, неоднократно подчеркивал, что одной из важнейших направлений реформы является достижение доступности органов местного самоуправления для граждан РФ, что главными территориальными единицами должны быть городские и сельские поселения.

Поэтому дальнейшая практика заключения и реализации таких соглашений должна исходить из сохранения за органами местного самоуправления ключевых полномочий. Прежде всего это касается полномочий по вопросам местного значения городских и сельских поселений.

Такие соглашения должны утверждаться представительными органами муниципальных образований. Их участие обусловлено тем, что одновременно с полномочиями передаются соответствующие субвенции, устанавливаемые местными бюджетами, право на утверждение которых составляет исключительное ведение данных органов. Кроме того, представительный орган осуществляет также контрольные функции.

Соглашения о передаче полномочий между органами местного самоуправления не должны противоречить Конституции РФ и законодательству в целом, а также тем муниципальным правовым актам, в том числе Уставу муниципального образования, которые имеют более высокую юридическую силу.

Соглашения в соответствии с действующим законодательством должны предусматривать осуществление переданных полномочий в рамках соответствующих субвенций. Кроме того, соглашения, регулируя порядок ответственности за осуществление переданных полномочий органов местного самоуправления, должны исходить из того, что финансовые санкции – это санкции не только за нарушение бюджетного законодательства. Невыполнение соглашения о передаче полномочий представляет собой нарушение прав населения на получение определенных муниципальных услуг, осуществление его интересов в определенной сфере общественных отношений. Соответственно здесь встает вопрос об ответственности перед населением и государством, а в отдельных случаях также перед иными физическими и юридическими лицами.

Таким образом, даже краткий анализ полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, выявляет как многообразие подходов, используемых для их регулирования, так и существенные различия в порядке их осуществления, финансирования, контроля и ответственности. Важно помнить, что объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается преимущественно в отраслевых федеральных законах. Разграничение полномочий между отдельными органами местного самоуправления и их должностными лицами в основном устанавливается Уставом муниципального образования и другими муниципальными актами.

Как показывает практика не только нашей страны, но и многих зарубежных стран, поиски наиболее оптимального разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления имеют постоянный характер. В России они усилены осуществляемой административной реформой. Соответственно и Федеральный закон № 131-ФЗ в части регулирования вопросов местного значения подвергся наиболее значительным изменениям и дополнениям. Как показывает законопроектная деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, работа по перераспределению полномочий будет продолжена. Это будет связано с внесением соответствующих изменений в отраслевое законодательство, а также потребует активной правотворческой деятельности на муниципальном уровне.

 

Субсидиарный (от лат. subsidiarius – резервный, вспомогательный) – дополняющий главное, основное. Данный принцип предполагает, что полномочия передаются более низкому уровню власти, расположенному ближе к гражданам и способному выполнять эти функции наиболее эффективно.