1.1. Местное самоуправление как форма народовластия
Принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» обозначило принципиально новый этап в организации системы публичной власти в нашей стране. Хотя первоначально сложно было даже представить значение принятого закона, имевшего всего 27 статей, достаточно лаконично и во многом декларативно провозгласивших возрождение местного самоуправления.
Местное самоуправление было традиционной формой организации населения и решения его проблем на протяжении довольно длительного периода развития как в нашей стране, так и за рубежом. Его первые патриархальные формы в виде родовых и сельских общин были известны еще до формирования государственных образований. Позднее возникли такие формы самоуправления, как вольные города, крестьянские общины, купеческие гильдии. Они были весьма далеки от современного местного самоуправления, но позволяли населению, его отдельным слоям самостоятельно решать свои проблемы с помощью избранных должностных лиц. В истории сохранилась помять о вечевых сходах, посадниках и вечевом колоколе Новгородской, Псковской и Вятской республик эпохи Древней Руси. В XVI веке Иван Грозный проводит губную и земскую реформы, пытаясь не только привлечь население к решению финансовых, хозяйственных и судебных дел, но и опереться на него в борьбе за преодоление остатков феодальной раздробленности.
Самая известная и успешная реформа местного самоуправления была проведена во второй половине XIX века Александром Вторым. Учрежденные губернские и уездные земства и городские думы, а также реформированное крестьянское самоуправление внесли заметный вклад в политическое и социально-экономическое развитие России. В результате их деятельности просвещение и медицинское обслуживание постепенно стали принимать массовый характер, сохранив в памяти последующих поколений образы земских учителей и врачей. Такую же активность сумели проявить земства и в российской деревне, в которой благодаря агрономам не только стали внедряться новые для того времени техника и технологии, но и получила развитие кооперация. Россия заняла одно из первых мест по уровню кооперативного движения в Европе. Благодаря во многом этому крестьянская страна активно развивала товарное производство, вывозила сельскохозяйственную продукцию во многие страны.
Провозглашение России Республикой Советов «снизу доверху» привело к ликвидации (во многих случаях самоликвидации) органов местного самоуправления. В основном они прекратили свою деятельность в 1918 году. Формирование системы Советов – от сельсоветов до Верховного Совета – за многие десятилетия привело к тому, что не только у населения, специалистов-практиков, но и у многих теоретиков представление о публичной власти сводилось исключительно как о власти государственной. Соответственно, если шла речь о местных Советах – это была речь о местных органах государственной власти, которые для осуществления возложенных на них государственных полномочий управляли государственной собственностью и исходили из сметы доходов и расходов единого государственного бюджета.
В этих условиях принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 года ознаменовало начало существенного поворота в системе властных отношений. Тем более, что Закон не только восстановил понятие местного самоуправления, но и определил важнейшую основу его деятельности – коммунальную (муниципальную) собственность. Более детально правовой статус местного самоуправления установил Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят в единую систему представительных органов государственной власти.
Однако попытки путем постепенных изменений трансформировать местные Советы из местных органов государственной власти в органы местного самоуправления успехом не увенчались. В сентябре – октябре 1993 года Президентом РФ были приняты решения, которые привели к ликвидации не только советской государственности, но и зарождающихся элементов местного самоуправления. Впрочем, необходимо отметить, что местные Советы были распущены не на всей территории государства. Таким образом, 1990-1993 годы хотя и не привели к формированию системы местного самоуправления, но позволили существенно пересмотреть устоявшиеся взгляды на систему российской государственности, заложить правовую основу будущей муниципальной реформы. Развернувшиеся в эти годы дискуссии о судьбе местного самоуправления в России постепенно сформировали представление о модели российского местного самоуправления, которая была закреплена в конституционном акте.
Принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации начинается история современного местного самоуправления. В отличие от зарубежных федеративных государств, в которых регламентация местного самоуправления отнесена, как правило, к ведению субъектов, Конституция РФ достаточно полно закрепила его статус. Это было связано с весьма специфическими условиями возрождения местного самоуправления, которые предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования местного самоуправления. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволило обеспечить общие основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории государства.
Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление в ст. 3 как форму народовластия, а в ст. 12 – как основу конституционного строя. В ней содержится отдельная глава 8 «Местное самоуправление», а также другие конституционные положения, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности местного сообщества. Это:
- право на муниципальную собственность, в том числе на землю и другие природные ресурсы (ст. 8 и 9);
- институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46). В частности, ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования;
- конституционные институты местного самоуправления как особой формы публичной власти (ст. 130–33).
Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции РФ и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
Конституция РФ стала основой для разработки Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 154-ФЗ), после принятия которого Россия присоединилась и к ряду международных актов.
Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы. Россия 28 февраля 1996 года подписала, а 20 марта 1998 года ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, взяв на себя обязательство соблюдать признанные Советом Европы принципы организации местного самоуправления. Декларируя местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закреплено право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Ст. 3 Хартии гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
В 1992 г. в Страсбурге странами – участниками Совета Европы была принята Европейская Хартия городов как своеобразный кодекс «хорошего» управления городом, а в ее составе и Европейская Декларация прав городов, включившая в 20 пунктов все основные права, соблюдение которых способно обеспечить самое широкое развитие местного самоуправления. К настоящему моменту приняты и отдельные акты, связанные с установлением рамочных принципов организации местного самоуправления в странах СНГ.
В 1990-е годы важное значение для становления местного самоуправления имело принятие Гражданского, Налогового, Бюджетного кодексов и других федеральных законов. Часть из них была направлена на регулирование отношений, непосредственно связанных с организацией местного самоуправления, как, например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Большинство федеральных отраслевых законов наряду с установлением полномочий органов местного самоуправления в отдельных сферах жизнедеятельности местного сообщества регулировали также и иные общественные отношения.
В соответствии с федеральными законами издавались и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Среди них особое внимание обращают на себя акты, во-первых, регулирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России (Федеральные и региональные программы государственной поддержки местного самоуправления), во-вторых, указы Президента РФ по отдельным вопросам жизнедеятельности местного сообщества; в-третьих, решения Правительства РФ и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, особенностей их правового статуса и др.
Большую роль сыграли в становлении местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации, которыми определялись территориальные и организационные основы местного самоуправления. Активно формировали нормативную основу своей деятельности также органы местного самоуправления. В целом, к концу 1990-х годов была создана достаточно весомая правовая основа местного самоуправления, выработаны определенные подходы к разработке муниципального законодательства, накоплен опыт правотворческой деятельности, начата подготовка специалистов в данной сфере.
Практика применения Федерального закона № 154-ФЗ выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. В их числе нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Очередной этап в истории формирования правовой основы местного самоуправления начинается в 2003 году после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:
1) местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления;
2) местное самоуправление будучи основой конституционного строя России является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти. Это иная власть – муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства – это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов;
3) муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления как и органы государственной власти могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;
4) местное самоуправление – это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления – наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека;
5) местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций – это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;
6) местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.
Конечно, данные сущностные признаки далеко не исчерпывают характеристику местного самоуправления как формы народовластия. Российское законодательство также определяет его территориальные, компетенционные (функциональные), организационные и экономические основы, которые будут рассмотрены далее.
Под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.