30 ноября 2005 г.

В последнее время чиновничество как особая влиятельная социальная группа привлекает постоянное внимание исследователей. В изучении того, что представляет из себя современный российский чиновник, заинтересована и власть, осуществляющая реформу государственного управления. В связи с этим Фондом "Институт экономики города" совместно с Институтом сравнительных исследовании трудовых отношений в июне 2005 г. было проведено социологическое обследование в форме анкетного опроса государственных и муниципальных служащих на субфедеральном уровне и выборочных углубленных интервью. О тех результатах, которые дал анализ полученных данных, рассказала в беседе с корреспондентом ИА REGNUM директор направления "Социальная политика" Института экономики города Анастасия Александрова.

REGNUM: Анастасия Леонидовна, какова была цель вашего исследования и по какому принципу выбирались регионы, в которых оно проводилось?

Это исследование проводилось по заказу Всемирного банка для Министерства экономического развития. Задача его состояла в том, чтобы понять отношение гражданских служащих в регионах к административной реформе и реформе госслужбы, выявить, существуют ли в регионах группы поддержки этих реформ или наоборот группы сопротивления, какие факторы определяют попадание гражданских служащих в эти группы.

REGNUM: Кого вы подразумеваете под "гражданскими служащими"?

Мы используем термин "гражданские служащие" как объединение двух понятий - государственной гражданской службы, определенной соответствующим законом от 2003 года как части служебной деятельности по исполнению государственных полномочий, и муниципальной службы. Соответственно, здесь не рассматриваются понятия военной и правоохранительной службы. Речь идет именно о работающих на должностях гражданской службы (наверное, можно сказать "о чиновниках"), а не о трудящихся в бюджетной сфере, как, например, учителя, врачи, библиотекари и т.п.

REGNUM: Проведение этого исследования именно на региональном и муниципальном уровне связано с объявленным началом второго этапа административной реформы, когда она распространяется на регионы?

Да, идея была именно в этом. В 2003 году Высшая школа экономики проводила похожее исследование, которое охватило и федеральных служащих, а теперь мы решили сосредоточиться на регионах. Этим определяется выбор заказчиком регионов для исследования. Минэкономразвития и Всемирный банк хотели оценить различия между теми регионами, которые участвовали в федеральном эксперименте по реформированию госслужбы, теми регионами, которые проводили эксперимент при помощи других программ, в том числе и международных, и регионами, которые ничего пока не реформировали.

Из восьми регионов, которые были включены в исследование, четыре приняли участие в Федеральной программе реформирования государственной службы (это Красноярский край, Самарская и Саратовская области и Республика Чувашия). Кроме того, мы работали в Вологодской области, где была своя программа реформирования, поддержанная Шведским Агентством международного развития, и в двух регионах, которые не были включены в федеральную программу - это Волгоградская и Калужская области. Первоначально планировалось еще включить в обследование Санкт-Петербург, также участвовавший в федеральной программе, но там ведомства как регионального, так и муниципального уровня, к которым мы обращались, отказались участвовать в опросе. Согласились только сотрудники федерального казначейства, поэтому данные из Санкт-Петербурга в анализе не учитываются.

Мы опросили работников территориальных подразделений федеральных органов, сотрудников региональных администраций и муниципалитетов. В общей сложности это 880 гражданских служащих. В каждом регионе были представлено определенное количество работников разных должностных категорий, то есть младших специалистов, ведущих специалистов, руководителей отделов, руководителей органов, а также работники разных специальностей - финансисты, юристы, экономисты.

Надо еще иметь в виду, что, говоря "регионы", я подразумеваю областные центры, поэтому полученные результаты, вероятно, не совсем совпадут со среднестатистическими по России и даже по рассмотренным регионам.

REGNUM: Какие наиболее общие выводы вам удалось сделать?

Таких выводов несколько, и они разноплановые.

Во-первых, тот опыт реформирования, который регионы получили, участвуя в экспериментальных программах, действительно меняет сознание гражданских служащих. Они понимают плюсы реформ государственного управления, положительно воспринимают нововведения, в том числе переход к управлению по результатам, введение элементов конкурсности при поступлении на государственную службу и т.п. Но, с другой стороны, они на практике столкнулись со всеми проблемами, связанными с реализацией концептуальных положений, поэтому эти люди способны дать довольно много рекомендаций относительно практических моментов, которые до настоящего момента не были учтены в программе реформирования.

Например, одна из серьезных проблем, которую опрошенные отмечали, это отсутствие должностных регламентов, что не позволяет внедрить много принципов, связанных с оплатой по результатам труда, развитием кадрового резерва, большей прозрачностью взаимоотношений и др. Много выводов и по недостаточности нормативно-правовой базы. То есть эксперимент по реформированию дал свои плоды, но и выявил проблемы реализации, которые надо учесть на федеральном уровне, чтобы больше не повторять ошибки.

REGNUM: Значит главный вывод - реформа на региональном уровне возможна, провинциальное чиновничество реформируемо?

Да, и более того, многие гражданские служащие настроены на то, что это пора делать. Они видят, что реформирование госслужбы позволит им поднять эффективность управления. Причем чем выше должностной уровень, тем более мы наблюдаем склонность к внедрению новых принципов.

REGNUM: Может быть, это просто выражение лояльности к инициативам, идущим сверху?

Возможно, но почему тогда средний и младший персонал менее лоялен? Я думаю, что вилка здесь возникает оттого, что руководители видят себя как профессионалов, как ценные кадры и не воспринимают предстоящую реформу как угрозу увольнения. Поэтому они рассуждают о ней с профессиональной точки зрения как о средстве повышения эффективности своей работы. Сотрудники младших уровней, наоборот, видят в реформировании угрозу для себя лично, для своего благосостояния, они не понимают, как это может сказаться на перспективе их карьеры, поэтому для них предстоящая реформа, скорее, вызов их собственным способностям, и у них нет уверенности в том, что они справятся с этим вызовом.

Второй важный вывод, которые мы сделали, состоит в том, что федеральный центр очень слабо работает в плане информирования и просвещения гражданских служащих в регионах относительно предстоящих реформ. Люди, которые сами хотят что-то узнать, ищут информацию в СМИ, в интернете, в правовых базах, общаются друг с другом, обмениваясь знаниями и предположениями. Но в целом наблюдается большой информационный голод, и даже многие из тех наших респондентов, которые считают себя информированными в этом вопросе, на самом деле имеют только самые общие представления о том, что такое административная реформа и реформирование госслужбы.

REGNUM: Выходит, что аппарат нельзя успешно реформировать традиционными аппаратными, бюрократическими методами? Недостаточно просто приказать, спустить что-то сверху и после этого ждать, что аппарат заработает по-новому. Надо подходить к нему так же как к гражданскому обществу - если центр хочет, чтобы аппарат поддерживал реформу и сам принимал участие в своем реформировании, нужно разговаривать с ним, объяснять ему суть реформы, заинтересовать его и ориентировать на результат...

Конечно. Недаром нас интересовало, существуют ли на региональном уровне какие-то группы, которые будут реформы саботировать или наоборот поддерживать. Вопрос о вовлеченности и информированности в этом отношении очень важен. С федерального уровня такие вещи не видны, и, на мой взгляд, было бы большой ошибкой рассчитывать на то, что как только будет дан сигнал, все реформируется само собой.

Люди вообще могут сказать очень много интересного - такого, о чем стоит задуматься на федеральном уровне. Например, мы получили много грамотно критических ответов, связанных с реформой местного самоуправления и с назначением губернаторов, хотя это не было предметом исследования. Гражданские служащие неравнодушны, они осмысливают происходящее, они видят много проблем, связанных с ограничением полномочий органов местного самоуправления в ряде вопросов, видят, что вместо выстраивания системы равноправного взаимодействия между региональным и муниципальным уровнями, происходит попытка просто вписать местное самоуправление в единую властную вертикаль. Минусы этого очень часто отмечают рядовые чиновники, причем не только муниципального, но и регионального уровня, но их практические знания, к сожалению, совершенно не востребованы. Поэтому очень хотелось бы наладить систему обратной связи между гражданскими служащими в регионах и теми, кто проводит реформы госуправления.

Характерно, что в интервью многие говорили нам, что необходимость отвечать на анкету заставила их задуматься о многих вещах, систематизировать свои представления и сделать выводы. Очень обидно, что единственным средством осмысления своей деятельности для этой категории является участие в социологическом опросе...

Что касается горизонтального обмена информацией между регионами - участниками федерального эксперимента, то оказалось, что и он был очень слабо налажен. Впрочем, сами регионы были не очень активны в плане такого обмена. Это понятно, потому что для этого нужно иметь видение эксперимента в целом, подняться над своими текущими вопросами, а это непросто, особенно учитывая, что это создает дополнительную нагрузку на людей, которые и так заняты несколькими реформами одновременно. Поэтому, на мой взгляд, следовало бы подумать о том, чтобы эту функцию институционализировать.

REGNUM: По результатам исследования у вас сложился некий обобщенный портрет регионального гражданского служащего?

Да, сложился. По половозрастным характеристикам гражданские служащие отличаются от занятых по экономике в целом. Средний возраст - сорок с небольшим лет (в среднем по экономике - чуть ниже сорока). Но основное отличие - в гендерном балансе; гражданская служба, как и бюджетная сфера, - это женская отрасль, женщины составляют там больше двух третей.

Интересно, что полученные нами результаты не подтверждают распространенное мнение о косности и низкой квалификации госслужащих. Большинство из них имеют высшее образование, причем профильное (хотя, конечно, многие давно не повышали квалификацию), многие имеют ученые степени, и мы не можем априори утверждать, что эти степени фиктивные.

Что касается мотивации, то абсолютное большинство гражданских служащих считают, что главное достоинство их работы - стабильность. Стабильность зарплаты, занятости, условий труда. Руководители иногда называют в качестве мотивации возможность со временем применить свои навыки в коммерческом секторе, в то же время у них больше развиты так называемые надличностные идеалы, то есть связанные со служением обществу. В то же время младшие специалисты, которые при этом более молоды и по возрасту, демонстрируют прагматичные интересы и более индивидуалистическое сознание. Для них важно приобрести опыт работы, построить карьеру, использовать свою нынешнюю должность для дальнейшего роста.

Преобладание женщин на гражданской службе, на мой взгляд, связано в первую очередь именно с тем, что туда стремятся люди, ориентированные на стабильность. Это вид деятельности для людей, которые менее склонны к рискам, готовы идти на то, чтобы иметь невысокий заработок, но стабильные условия труда. Кроме того, возможно, что в более доходных отраслях частного сектора, таких как финансы или страхование, конкуренция выше и, соответственно, выше гендерная дискриминация. Впрочем, это только гипотезы, я не берусь высказывать это как утверждение.

REGNUM: Такая структура корпуса гражданских служащих это особенность России?

В развитых странах гендерный баланс более выровненный. А в России еще сохранилось традиционное распределение гендерных ролей, при котором мужчина несет ответственность за содержание семьи, а женщина менее озабочена этой проблемой. На гражданской службе у нас довольно сильное смещение в сторону женщин наблюдается даже по сравнению со средней занятостью по экономике. В глубинных интервью, которые мы проводили, нам нередко отвечали, что на гражданскую службу приходят и остаются на ней те работники, которых кто-то поддерживает - родители или муж, а те, кому нужно кормить семью, наоборот, уходят. Ссылались и на женскую психологию, на тягу к стабильности, на привязанность женщин к месту работы, на то, что если уж она пришла на эту службу, то склонна здесь и оставаться.

REGNUM: А как распределяются мужчины и женщины по уровню службы?

Ответ очевиден - перекос в сторону женщин существует везде кроме руководителей органов управления, где соотношение полов ровно в обратной пропорции.

Возрастная структура тоже достаточно предсказуема. Костяк руководителей составляют люди, которым за пятьдесят, они по 20 - 25 лет работают на гражданской службе. В то же время есть, условно говоря, новые бюрократы - более молодые руководители от тридцати до сорока лет, которые пришли на гражданскую службу со стороны - из бюджетного сектора, с государственных или (реже) частных предприятий.

Для меня было достаточно неприятным открытием, что сегодня на гражданской службе в целом (на всех уровнях) всего 17% людей, которые когда-либо работали в частном секторе. Сейчас мы говорим про внедрение в госслужбу таких рыночных принципов как конкуренция, конкурсность при приеме на работу, прозрачность, управление работой по проектной системе, отчетность по результатам, но, судя по тому, что там так мало людей, которым довелось в собственной жизни столкнуться с этим, внедрять их будет достаточно трудно.

REGNUM: Для выходцев из бюджетного сектора и с госпредприятий переход на государственную и муниципальную службу это пример, скорее, вертикальной социальной мобильности, а для людей, идущих из бизнеса - скорее, жизненная неудача?

Не обязательно. Это может быть и новая ступень развития. Мы наблюдаем примеры, когда люди из бизнеса переходят на госслужбу, поднимаясь на более высокий уровень. С одной стороны, для них это потеря в деньгах, а с другой - приобретение в статусе и в возможностях влиять, в том числе, и на развитие своего бизнеса и бизнеса своих знакомых (если это достаточно высокая должностная позиция).

REGNUM: Это очень серьезная проблема. Если мы хотим привлекать на госслужбу хорошие кадры, хотим иметь реальный конкурс на вакантные должности, мы должны создать привлекательные условия для претендентов. Какие же привлекательные условия, если не считать возможности для коррупции, может обеспечить гражданская служба?

В принципе, достаточно много. Та же самая предсказуемость карьеры, отсутствие опасения, что завтра с твоей компанией может что-то случиться, - все это достаточно сильные мотиваторы, особенно учитывая, что в России условия для функционирования бизнеса, особенно малого и среднего, очень рискованные.

Кроме того, стоит вопрос о повышении заработной платы гражданских служащих, чтобы она была конкурентна с частным сектором. Мы провели сравнение уровней оплаты труда по определенным специальностям с примерно сопоставимым кругом должностных обязанностей, мерой ответственности, количеством подчиненных и объемом средств, которыми работник распоряжается. Получилось, что невысокие должностные позиции на гражданской службе в регионах вполне конкурентоспособны по уровню оплаты, но чем выше должность, тем более заметным становится разрыв. То есть привлечь человека на госслужбу не проблема, проблема удержать его, когда он дорастает до уровня качественного управленца. А если трудно привлечь и удержать качественных руководителей, то все недостатки, которые свойственны некачественным руководителям, транслируются вниз по служебной лестнице.

REGNUM: В вашем исследовании содержится интересный сравнительный анализ социальных пакетов, которые предоставляются гражданским служащим и работникам соответствующего уровня в частном секторе. Подтверждается ли мнение о том, что чиновники отгорожены от остального народа защитным барьером из всевозможных льгот?

Нет, не подтверждается. Я думаю, что это представление идет еще от образа советской партийной номенклатуры. В свое время всевозможные материальные, но не денежные формы поощрения служили для того, чтобы выделить номенклатуру в обществе "всеобщего равенства". Такие льготы как медицинское обслуживание в специальных поликлиниках, льготные путевки в санаторий, служебный транспорт, льготы при приобретении каких-то товаров, при получении жилья и образования до сих пор присутствуют в практике гражданской службы, но фактически они очень мало используются. Скажем, из наших респондентов служебным транспортом пользуются 10 процентов, а распространенность других льгот гораздо ниже. В 6 - 7 процентах случаев это оплата санаторно-курортного лечения, образовательные услуги и поликлиника; остальные льготы упоминаются вообще в пределах 1 - 2 процентов.

REGNUM: В этом смысле региональные чиновники мало отличаются от основной массы населения. Видимо, служащие компаний, особенно крупных, обеспечены в этом смысле как минимум не хуже?

Более того - на уровне руководителей частные компании предоставляют не только гораздо более высокую оплату, но и более значительный по стоимости социальный пакет.

Наши исследователи - коллеги из Института сравнительных исследований трудовых отношений - подметили еще и такую важную вещь как различие, собственно, в содержании соцпакета на гражданской службе и в частном секторе. В первом случае неденежные составляющие соцпакета по духу, скорее, советские; они больше похожи на социальную поддержку, компенсирующую низкую зарплату, и ориентированы, прежде всего, на удовлетворение житейских потребностей. Главным образом, это предоставление услуг, которые служащий сам купить не может, - в основном того же санаторно-курортного лечения, поликлиники, помощи в решении жилищной проблемы, предоставление услуг детского сада и т.п. В частном же секторе социальный пакет в большей степени ориентирован на те виды услуг, которые не столько поддерживают человека, сколько позволяют ему быть более производительным работником. Это корпоративный транспорт, оплата мобильной связи и т.п. Вместо прикрепления к поликлинике распространена оплата медицинской страховки, финансирование прививочных кампаний, диспансеризации и т.п. Это тоже связано с тем, что более здоровый человек является более производительным работником.

REGNUM: Такая важная вещь как социальный пакет сегодня для гражданской службы никак не конституирована, то есть каждый регион и каждый муниципалитет определяют его содержание в соответствии со своими материальными возможностями?

Да, это так.

REGNUM: Не думаете ли вы, что следовало бы в масштабах страны в целом определить минимальные нормы социальных гарантий для гражданских служащих, чтобы, выбирая госслужбу, человек заранее знал, что он получит в виде соцпакета?

С одной стороны, действительно, имеет смысл сделать четкие и прозрачные правила получения вознаграждения и если не полностью унифицировать, то хотя бы предложить типовые предложения по социальному пакету, которые могли бы по возможности внедрять у себя регионы и муниципалитеты. Но надо иметь в виду, что здесь очень трудно устанавливать стандарты, потому что регионы очень разные и с точки зрения бюджетной обеспеченности, и по потребностям жителей. Нет смысла, скажем, гарантировать жилье, так как в Москве это повлечет за собой очень высокие бюджетные расходы и проблемы, связанные с дефицитом жилья, а в каком-нибудь сельском муниципалитете, где жилья по площади на одного человека и так много, вопрос стоит в обеспеченности этого жилья инфраструктурой, а не в метраже.

Кроме того, я полагаю, что в целом деньги как форма вознаграждения всегда эффективнее, чем натуральные льготы или гарантии, и если уж неденежные формы вознаграждения нужны, то пусть лучше они в первую очередь способствуют улучшению условий труда - обеспечению оргтехникой, транспортом и проч. Другие формы определенным образом ограничивают выбор человека, и не очевидно, кстати, что они обязательно являются мотиватором для привлечения работника. Можно представить себе ситуацию, когда человеку предлагается десять видов неденежного вознаграждения, но ему ничего из этого не нужно, и он не будет этим пользоваться, а вот деньгам он бы нашел применение.

В целом я бы сказала, что чем более человек обеспечен и конкурентоспособен на рынке труда, тем менее для него значим набор натуральных льгот. Я больше склоняюсь к тому, чтобы денежное вознаграждение было более адекватно той производительности, которая ожидается от него на его должности, и было более конкурентно по сравнению с частным сектором. Однако полного выравнивания в этом отношении быть не должно. Во всех странах гражданская служба имеет свои преимущества, которые частично компенсируют монетарный разрыв с частным сектором.

REGNUM: Повышение заработной платы гражданских служащих, на ваш взгляд, может служить средством борьбы со взяточничеством?

Многие из наших респондентов высказывали такую мысль, но я не думаю, что это панацея. Существуют определенные институциональные условия, которые дают возможность служащему брать взятки, и он будет это делать, даже если станет получать большую зарплату, чем сейчас. Более эффективно, с точки зрения борьбы с коррупцией, на мой взгляд, одно из направлений реформы, которое предусматривает повышение прозрачности и уменьшение свободы действий каждого отдельно взятого представителя гражданской службы особенно в общении с клиентом - максимальная регламентация, минимальный личный контакт, автоматизация многих операций, понятность процедуры для обеих сторон и проч.

Настораживает, однако, что на вопросы о борьбе с коррупцией мы получили довольно много таких фаталистических ответов - дескать, коррупция это свойство человеческой натуры, и изжить ее полностью невозможно.

REGNUM: В связи с этим можно вспомнить о недавнем исследовании Института социологии РАН, в котором тоже отмечен высокий уровень толерантности к коррупции. Там же сделан сенсационный вывод о том, что самоизоляция российского чиновничества от остального общества достигла опасного уровня, и его самосознание приобрело черты классового. Какие данные в этом отношении дает ваше исследование?

Элемент замкнутости, безусловно, есть, хотя я бы не стала говорить о том, что процесс дошел уже до замыкания чиновничества в совершенно особую касту или класс. Наш опрос показал, что респондентов из числа гражданских служащих как остальное население волнует проблема выживания в сложных экономических условиях; среди них существует такое же расслоение по уровню благосостояния - есть те, кто сообщил, что им с трудом хватает на пропитание (это касается случаев, когда низкооплачиваемый гражданский служащий является единственным кормильцем семьи), тогда как другие говорят, что не могут позволить себе купить квартиру или автомобиль, а с остальным они не испытывают проблем. Распределение по уровню обеспеченности похоже на то, которое существует по стране в целом. Ценностные ориентации наших респондентов тоже не содержат каких-то качественных отличий от населения в целом.

Но есть проблема корпоративной закрытости. Гражданские служащие оценивают свою работу, исходя из тех представлений, которые приняты в их кругу. Примерно три четверти при этом уверены, что их деятельность очень результативна для получателей их услуг, будь то бизнес, население или другие организации. А когда начинаешь спрашивать, какие формы обратной связи с получателями существуют, в ответ указывают на интернет - дескать, можно написать жалобу мэру или руководителю ведомства областной администрации (это при том, что охват населения интернетом особенно в провинции известен!), или говорится, что "у нас есть отдел писем, и все жалобы непременно рассматриваются". Но опять-таки мы знаем, что далеко не каждый человек будет писать жалобу. То есть никаких форм взаимодействия с получателями услуг в статистически значимом масштабе на самом деле не существует, и объективных критериев оценки эффективности нет. О существовании таких форм взаимодействия с обществом как консультации, открытые дискуссии, опросы, публикации в прессе, респонденты вспоминали, только если им задавали наводящие вопросы.

Та же история с бизнесом. Мы спрашивали гражданских служащих, в чем причина того, что диалог бизнеса и власти сейчас строится не очень эффективно. В ответ нам в основном называли пять причин, из которых четыре сводятся к тому, что бизнес плохой - не понимает, как власть работает, ничего не хочет, ничего не может предложить со своей стороны и т.п., и только одна причина - непонимание правил диалога с обеих сторон. Мысль о том, что сама власть чего-то не понимает, даже не попала в число пяти наиболее массовых ответов, тогда как бизнес во всех пяти случаях оказался в числе агентов, ответственных за ситуацию. То есть внутри этого мира есть представление о том, что их не понимают, не ценят, а на самом деле они молодцы. В этом смысле наши выводы совпадают с выводами, которые сделал Институт социологии.

REGNUM: В результате вашего исследования выработаны какие-то рекомендации?

Да, из наших выводов вытекает ряд рекомендаций, кроме того, много интересных рекомендаций сделаны в ходе опроса самими респондентами. Хотелось бы, конечно, не только систематизировать их на бумаге, а и перенести в деятельность тех государственных органов, которые непосредственно осуществляют реформу. Скажем, наше исследование подтвердило необходимость стандартизации государственных услуг; это уже делается, и в будущем году Минэкономразвития будет осуществлен пилотный проект по внедрению стандартов по отдельным услугам, но наш материал позволяет предложить ряд рекомендаций по тому, как именно лучше внедрять стандартизацию.

Важным, на мой взгляд, является и вывод о том, что если пытаться проводить много реформ одновременно, возникает избыточная нагрузка на персонал, а значит предварительно нужно позаботиться о его переобучении, о лучшем техническом оснащении и т.п. Это кажется очевидным, но на практике практически не учитывается.

REGNUM: Исходя из вашего знания того человеческого материала, с которым имеет дело административная реформа, как вы полагаете, насколько быстро реформа может быть осуществлена?

Я думаю, что довольно быстро, но нужна подготовка. И на стадии подготовки лучше бы не торопиться. Нужна тщательная проработка нормативно-правовой базы, нужен анализ фискальных последствий - от отсутствия такого рода подготовки и страдает большинство наших реформ. На этой же предварительной стадии можно позаботиться об обучении людей и о повышении их вовлеченности в процесс.

В целом среда показалась мне очень восприимчивой, люди ждут реформ госуправления, они уже слышали о них и понимают, что они будут. Может быть, сейчас их положительный настрой - это согласие с неизбежным, но, на мой взгляд, реформаторы могут и должны работать с ними, чтобы превратить их в своих союзников.

Источник: "Regnum"