21 апреля 2004 г.
"Эксперимент по введению социальных счетов показал, что гражданам можно доверять" - интервью руководителя проекта Института экономики города Марины Румянцевой ИА REGNUM
По просьбе ИА REGNUM руководитель проекта Фонда "Институт экономики города" Марина Румянцева комментирует новый порядок предоставления субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг через систему персонифицированных социальных счетов, введение которого ожидается по всей стране.
Марина Сергеевна, коллегия Госстроя России, прошедшая в январе, одобрила результаты эксперимента по введению персонифицированных социальных счетов граждан. В связи с этим, не могли бы вы сказать, что ожидает россиян и в какие сроки?
Коллегия Госстроя решила выйти с предложением к Правительству о распространении этого опыта на всю Россию, и в настоящее время в Правительство внесен проект постановления, утверждающего новое Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В этом Постановлении и в Положении прописана основная форма предоставления субсидий - через систему персонифицированных социальных счетов. Предполагается полностью перейти на эту систему к концу 2005 года.
В федеральном эксперименте, который проводился в 2002 - 2003 гг. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. №490 "О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства", на первом этапе участвовали восемь субъектов Российской Федерации, в каждом из которых было отобрано от одного до четырех муниципалитетов. Потом этот список увеличился до девятнадцати субъектов РФ. И в большинстве случаев удалось создать работоспособные системы персонифицированных счетов.
Поясните, пожалуйста, в чем заключается суть этой системы.
Прежде всего, надо начать с прояснения того, что такое субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг.
На сегодня у нас существуют три вида бюджетной поддержки населения. Первым видом бюджетной поддержки, который распространяется на всех, является дотация на разницу в тарифах, поскольку у нас все население платит только какую-то долю от стоимости услуги. Федеральный стандарт составляет 90 процентов, следовательно, 10 процентов стоимости услуг бюджет возмещает всему населению - как бедным, так и богатым. Это дотация, которая идет напрямую из бюджета предприятиям ЖКХ.
Второй вид бюджетной поддержки это льготы определенным категориям граждан, утвержденные нормативно-законодательными актами. Есть федеральные, региональные и местные льготы. Льготным категориям делается скидка с оплаты жилищно-коммунальных услуг. Для получения скидки имеет значение только принадлежность к льготной категории. По статистике, льготами пользуются более 30 процентов населения; в это число входят сами носители льгот и члены их семей. Льготникам предприятия ЖКХ делают скидки с оплаты, а бюджет компенсирует предприятиям эти затраты.
А третий вид это субсидии низкодоходным семьям. Пороговым значением среднедушевого дохода для получения субсидии является, чаще всего, величина прожиточного минимума. Реже программа субсидий охватывает граждан со среднедушевым доходом, превышающим прожиточный минимум. Это зависит от действующей максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Субсидии рассчитываются на основании сведений о доходах граждан, которые необходимо документально подтверждать каждые полгода (реже раз в год или в три месяца). Предоставляются субсидии безналичным образом путем предоставления скидки с оплаты. Затраты на предоставление субсидий также перечисляются напрямую из бюджета предприятиям ЖКХ.
Таким образом, все три вида бюджетной поддержки населения в сфере оплаты жилищно-коммунальных услуг осуществляются без прямого участия граждан путем перечисления бюджетных средств непосредственно предприятиям ЖКХ.
Эксперимент призван изменить существующую систему экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Главными участниками экономических отношений в ЖКХ становятся жилищно-коммунальные организации и непосредственные потребители их услуг – граждане, а бюджетные средства, расходуемые на субсидирование отрасли, полностью переориентируются на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам.
Отработать механизм перевода бюджетных средств от предприятий ЖКХ гражданам было решено на программе жилищных субсидиях в рамках федерального эксперимента. В новой модели экономических отношений субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг ежемесячно перечисляются на персонифицированные социальные счета граждан. Субсидии, зачисленные на социальные счета, становятся собственными денежными средствами граждан, которые самостоятельно распоряжаются ими в целях оплаты жилищных и коммунальных услуг.
Сам размер субсидий и их расчет нисколько не изменился, только гражданину сказали: "С 1-го по 10-е ты должен заплатить за жилищно-коммунальные услуги. Теперь ты получишь счет в полном объеме, без скидки на субсидию, но при этом эта самая субсидия первого числа уже будет лежать в банке на твоем счете. Ты можешь снять эти деньги сразу и заплатить. Можешь взять их и проесть или, например, купить на них лекарства. Но до 10-го ты все равно обязан заплатить за жилищно-коммунальные услуги. Ты можешь вообще не брать эти деньги, копить их и платить из своего кармана. Это твой счет, твои деньги, распоряжайся ими как тебе удобно, помня об их целевом назначении".
То есть никаких ограничений по распоряжению этими деньгами не предполагается? Федеральное законодательство не предполагает никаких ограничений. Есть несколько регионов, где такие ограничения введены, но это сделано в нарушение федерального законодательства. Есть, скажем, пример одного субъекта Российской Федерации, где несколько исказили федеральную программу субсидий, а именно: перешли на компенсационный порядок выплат, т.е. деньги перечисляются на счет гражданина после того, как получена информация о том, что он в полном объеме заплатил за жилищно-коммунальные услуги. Дело в том, что на первом этапе власти боялись, что если людям дать "живые" деньги, они просто не донесут их до жилищно-коммунальных предприятий.
В некоторых местах пошли на некую уловку и ограничили право граждан в свободном распоряжении средствами с социального счета, предложив им только один способ распоряжения средствами – подписать длительное поручение банку о ежемесячном перечислении средств со своего счета организациям ЖКХ.
В принципе для гражданина всегда существует возможность дать банку длительное поручение на перечисление средств со своего счета в оплату за тепло, за воду и т.п., чтобы самому всякий раз не ходить за этими деньгами. Это одна из законных форм распоряжения своими деньгами, но есть и другие формы. В ходе эксперимента отдельные муниципалитеты постарались всех получателей субсидий принудительно посадить на безналичное перечисление средств. Однако позже они стали потихоньку отходить от этого. Во-первых, появились умные граждане, которые читают Гражданский кодекс, где написано, что никакого ущемления в распоряжении средствами на счетах введено быть не может. И все банки знают, что если человек вчера дал длительное поручение, а сегодня передумал и требует выдать ему наличными, они не могут ему отказать. А во-вторых, эксперимент показал, что среди получателей жилищных субсидий очень высока платежная дисциплина. Намного выше, чем среди остального населения. То есть эксперимент показал, что гражданам можно доверять.
Обычно, оплачивая счета, мы не задумываемся над тем, сколько нам помогают, какие у нас дотации и льготы. А тут люди увидели сумму своего платежа без скидок и получили несколько сотен рублей на счет. И их отношение к субсидии стало иным. Они ощутили, что это реальная помощь семье. Она порой существенно увеличивает доход семьи. Конечно, помощь целевая, но есть и некая степень свободы, и люди это оценили.
То есть новизна подхода в том, что по сути он не патерналистский, а основан на уважении к самостоятельности гражданина, и это вызывает положительный психологический эффект?
Да, именно так.
Но ведь могло возникнуть и недоверие со стороны населения к этому нововведению?
Конечно. Первая реакция населения, когда начинался эксперимент, была настороженная: обманут, не дадут вовремя! И, действительно, были сбои. У нас финансисты не привыкли так работать, когда есть жесткий срок, к которому строго определенный объем бюджетных средств должен быть перечислен на банковские счета граждан.
А бюджеты каких уровней финансируют эти субсидии?
Бюджеты всех трех уровней. В некоторых субъектах Федерации программа субсидий финансируется из регионального бюджета, в местных бюджетах средства на эти цели не предусмотрены, В любом случае через местный бюджет проходят средства, поступающие на социальные счета граждан. Из федерального Фонда софинансирования социальных расходов бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются дотации на частичное возмещение их расходов, связанных с предоставлением населению субсидий.
Возможна ситуация, когда бюджетные деньги не придут?
Ситуация, когда они совсем не придут, невозможна, потому что последнее время программа субсидий финансируется в полном объеме Но срыв сроков, к сожалению, возможен. И тут обнаружилась интересная особенность. Не перечислить бюджетные выплаты жилищно-коммунальным предприятиям достаточно легко. Можно сказать Водоканалу: "Качайте воду. А когда у нас будут деньги, мы расплатимся и за субсидии, и за льготы, и за дотации". Населению так сказать нельзя. Когда в Ростовской области случился такой срыв, первые лица города периодически выступали по радио и телевидению и говорили: "Граждане, извините. Мы виноваты, но мы выполним свои обещания. Вы пока за жилищно-коммунальные услуги не платите".
Вот так, даже "не платите"?
Да, потому что сейчас населению предоставляются достаточно большие субсидии, по сравнению с которыми личные платежи граждан незначительны.
Таким образом, мера ответственности власти в рамках системы персонифицированных счетов значительно возрастает. Как можно отказать населению? Это все равно, что не выплатить зарплату.
Власть оказывается в личных отношениях с десятками тысяч граждан.
Да. И те органы власти, которые сознательно пошли на это, выиграли в своем авторитете перед населением.
Но ведь когда не платили детские пособия, ситуация была такая же...
Не совсем. Здесь нельзя допустить длительных долгов, потому что необходимо регулярно оплачивать услуги ЖКХ.
Кроме того, оказалось, что в связи с введением социальных счетов граждане не только осознают объем помощи, у них растет и социальная активность. В чем это выражается? Скажем, в квартирах холодно, плохое отопление. Раньше граждане жаловались, а им отвечали: "А вы сколько платите?" - "Столько-то, но ведь мы получаем субсидию!" - "А нам вашу субсидию еще никто не перечислил!" Теперь эти деньги в руках у гражданина, и он материально заинтересован в том, чтобы заактировать низкую температуру в квартире, чтобы ему снизили платеж. Причем надо учитывать, что сейчас семья, получающая субсидию, платит 50 рублей с человека, но субсидия у нее при этом составляет несколько сотен. А при новой системе, когда семья получит счет по полной стоимости жилищно-коммунальных услуг, при снижении оплаты за некачественно оказанную услугу, она ощутит реальный выигрыш в деньгах, потому что образовавшийся излишек субсидии останется в семейном бюджете. Субсидии ведь рассчитываются, исходя из социальных нормативов. Кроме этого, если я сумела сэкономить - скажем израсходовала не положенные по норме 50 киловатт электричества на человека, а 40, то средства субсидии, рассчитанные на 50 киловатт, тоже останутся у меня.
Если происходит нарушение объема и качества предоставления услуг, допустим, происходит недотоп или отключили на неделю горячую воду, то, поскольку субсидия рассчитана исходя из того, что все услуги предоставляются нормального качества, то в субсидии гражданин ничего не теряет. Более того, он переходит к нормальным рыночным отношениям с предприятиями ЖКХ. Ты мне не предоставляешь услугу - я за нее не плачу. В рамках действующей системы, без социальных счетов, это не всегда удается сделать. Сейчас бюджеты перечисляют суммы субсидий предприятиям ЖКХ вне зависимости от того, оказана ли гражданам услуга в полном объеме и должного качества.
Значит основное качественное отличие новой системы субсидий от действующей в том, что при ней бюджетные деньги, предназначенные для оплаты услуг ЖКХ, начинают реально работать и реально влиять на уровень оказываемых услуг?
Совершенно верно. Но как показал эксперимент, в наибольшем выигрыше оказались сами организации ЖКХ. Если они привыкли получать компенсацию льгот и субсидий в лучшем случае с опозданием, а в худшем - и не в полном объеме, то теперь, когда деньги отдали напрямую населению, которое платит исправно, уровень платежей значительно повысился.
Откуда вообще пришла идеология этого эксперимента?
Из Подпрограммы "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. №797. Там впервые прозвучало, что основной идеей экономической реформы является передача бюджетных денег от организаций ЖКХ непосредственно населению - потребителю услуг.
А кто непосредственно разрабатывал механизм этой системы?
Это делал Госстрой России. Что касается Института экономики города, то он проводил институциональное сопровождение эксперимента сначала в трех регионах - в Нижегородской области, в Чувашской Республике и в Ростовской области, а потом работал в Республике Башкортостан и Москве В этих регионах мы совместно готовили все нормативные документы регионального и муниципального уровня, прорабатывали взаимоотношения всех субъектов, участвующих в этом процессе, и т.д.
Когда регионы выражали свое желание участвовать в эксперименте, у некоторых из них не было полного понимания его сути. Скажем, Санкт-Петербург не смог создать работающую модель социальных счетов, потому что с самого начала пытался пойти не по пути открытия реальных счетов граждан в банках, а по созданию в расчетно-кассовом центре учетной системы, или неких "виртуальных" счетов граждан, на которых резервируются средства субсидий. Работа системы заключалась в следующем: гражданин оплачивает свою часть платежа, а это служит сигналом для перечисления субсидий с его "виртуального" счета предприятиям ЖКХ. Такая система не достигает основной цели эксперимента, поскольку не допускает граждан до распоряжения бюджетными средствами. На совещаниях в Госстрое этот путь был отвергнут.
Пытавшаяся пойти по тому же пути Белгородская область в ходе эксперимента от него отказалась, но процесс создания системы у них очень затянулся. Они смогли подготовить нормативные документы регионального уровня только к концу 2003 года. Татарстан прошел тот же путь "осознания" гораздо быстрее и уже запустил у себя нормальную систему, которая успешно работает.
Что касается наших регионов, то и здесь оказалось, что просто взять опыт, например, Чувашии, где система заработала раньше всех, и перенести его в Нижегородскую область, нельзя. Везде разная система взаимоотношений участвующих субъектов и разные бюджетные потоки. При том, что есть общая концепция системы персонифицированных счетов, механизмы ее работы на местах в значительной степени индивидуальны.
Так что же тогда в итоге одобрила коллегия Госстроя, и что Правительство собирается распространять на всю Россию?
Созданную в ходе эксперимента и успешно работающую в настоящее время модель персонифицированных социальных счетов, в соответствии с которой на банковские счета гражданам к началу периода оплаты жилищно-коммунальных услуг поступают средства субсидий, используемые гражданами при оплате услуг. Причем банк выбирает сам гражданин.
Последнее - важный момент, ведь речь идет о существенных финансовых потоках, за которые может возникнуть конкуренция между банками.
Это очень сложный вопрос и, возможно, на сегодня, самый непроработанный. Проблемы здесь связаны с тем, что в Постановлении Правительства РФ №490 говорилось, что банк выбирается на конкурсной основе. Многие муниципалитеты провели такие конкурсы, но опыт показал, что надо от них отказываться. Конкурс необходим там, где банк выбирается для размещения бюджетных средств, но в системе социальных счетов как только деньги попали на счет гражданина, они становятся его личными средствами, поэтому для удобства граждан лучше предоставить им самим возможность выбирать банк, с которым они будут работать. В мелких населенных пунктах зачастую существуют отделения только Сбербанка, и это делает проведение конкурса практически бессмысленным. В то же время в Ростове из восьми банков, заявивших о своем желании участвовать в конкурсе, все соответствовали конкурсным требованиям и все стали обслуживать получателей субсидий. А в Новочеркасске Ростовской области конкурс не состоялся, поскольку не поступила ни одна заявка, но после работы местной власти с банками города было решено, что граждане могут открывать банковские счета или пользоваться уже имеющимися счетами в любом из городских банков.
Значит, какая-то экспертиза банков все-таки должна быть проведена, и граждане должны получить рекомендации по выбору банка?
Разумеется. Работа с банками очень важна. Скажем, существует важнейшая проблема стыковки компьютерных программ, которую необходимо решить для успешного электронного обмена информацией, иначе возникнут большие трудности в зачислении денежных средств на счета граждан. Но полностью ограничивать гражданина в выборе банка, с которым он хочет работать, было признано нецелесообразным. В том же Ростове пришли к решению, что если еще какие-то банки изъявят желание подключиться к обслуживанию социальных счетов, то это будет приветствоваться.
Надеемся, что по результатам эксперимента будет издано постановление. которое определит детали организации этого процесса.
Известно, что между определенными банками и муниципалитетами существуют коррупционные связи. Возможны ли нарушения с этой стороны?
Мы предполагали, что банки будут очень заинтересованы в этой программе. Но оказалось, что для них в этом есть не только плюсы, но и минусы. Да, мы посылаем в банк 12 процентов населения, но это бедное население, и деньги, которые поступают на их счета, краткосрочные. Основная масса граждан их тут же снимает, то есть эти счета нужно ежемесячно обслуживать, что может потребовать оборудования дополнительных рабочих мест. Поэтому я не стала бы утверждать, что банки чрезмерно заинтересованы в получении этих денег. Если у банка не хватает филиальной сети и персонала, он может и сам понять, что не тянет на участие в этой программе. При своем нежелании он может создавать препоны для граждан, желающих открывать в нем социальные счета. Скажем, искусственно создавать очереди. Но другие банки, напротив, могут быть заинтересованы в этой работе, готовы расширить филиальную сеть, разместить банкоматы, чтобы поднимать свой авторитет в городе.
Другими словами, работа с персонифицированными социальными счетами для банков не столько прибыльное дело, сколько имиджевое?
Сейчас, на мой взгляд, да. Но если мы будем говорить о перспективе, когда на тот же механизм социальных счетов будут переведены все льготы (натуральные льготы будут заменяться денежными выплатами), возможно, банки почувствуют большую заинтересованность.
Сейчас, когда созданные в ряде регионов системы уже работают, эксперимент считается завершенным?
Да. Но ничто не препятствует любому муниципалитету перейти на систему персонифицированных счетов еще до того, как будет издано соответствующее федеральное постановление.
А как скажется на издании этого постановления недавняя реорганизация правительства?
Боюсь, что отрицательно. Проект постановления о предоставлении гражданам субсидий, разработанный Госстроем России и согласованный с соответствующими министерствами, был представлен в Аппарат Правительства еще в сентябре прошлого года. Прошло уже больше полугода. Надеемся, что весной этот правительственный акт выйдет, потому что потребность в нем в регионах огромная.
На наш взгляд, новое Положение о предоставлении гражданам субсидий коренным образом отличается от действующего до него. Оно в достаточной степени детализировано, дает ответы на злободневные вопросы: что делать с должниками по оплате ЖКУ, нужно ли предоставлять субсидии гражданам, у которых нет доходов, можно ли предоставлять субсидии не всей семье, а отдельным ее членам, как учитывать льготы по оплате ЖКУ и т.д. Кроме того, к новому Положению готовятся Методические рекомендации, которые значительно помогут сотрудникам служб субсидий разобраться в новых принципах предоставления субсидий.
Понятно, что введение новой системы предоставления субсидий на жилищно-коммунальные услуги - это вопрос ближайшего времени. А что будет после этого со льготами и дотациями?
В проекте постановления, о котором мы с вами говорим, есть такое пункт: "осуществить к 31 декабря 2005 г. переход к полному возмещению гражданами экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг и к перечислению льгот и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета граждан". Это означает, что дотации будут полностью отменены, а льготы переведены из натуральной формы в денежную и по аналогии с субсидиями перечислены на персонифицированные счета граждан.
В рамках работы с Госстроем мы подготовили унифицированную модель перевода натуральных льгот в денежные выплаты, в которой заложены некоторые базовые подходы к этому, и выяснилось, что это крайне сложный вопрос. Хорошо если к работе над реформированием системы предоставления льгот привлекут экспертов. У нас тесная связь с регионами, мы имеем много информации и хорошо представляем те сложности, с которыми придется столкнуться.
Дело в том, что действующая система предоставления льгот крайне социально несправедлива. Скажем, мы привыкли к тому, что всем инвалидам предоставляется скидка 50 процентов на оплату жилья и коммунальных услуг без учета социальной нормы площади и нормативов потребления коммунальных услуг. Но один инвалид занимает 3-комнатную квартиру со стоимостью жилищно-коммунальных услуг 800 рублей в месяц и платит за нее 50 процентов стоимости - 400 рублей, а другой с семьей из трех человек живет в частично благоустроенной однокомнатной квартире, на которую начисляется, допустим, 450 рублей. Одна треть - 150 рублей - приходится на долю самого инвалида, и с этой суммы мы и делаем ему скидку. Таким образом, у него выгода в деньгах получается 75 рублей, а у первого инвалида, который один живет в трехкомнатной квартире, выгода составляет 400 рублей. То есть, если в процентном отношении скидка у них равная, то в деньгах-то это разные величины! И при переходе к финансированию льгот через социальные счета эта социальная несправедливость станет очевидной. Одному инвалиду мы дадим 400 рублей, а другому, которому нужны такие же лекарства, такое же питание и прочее, - всего 75.
Здесь требуется существенная проработка многих вопросов, хотя времени до конца 2005 года осталось не так уж и много. Позиция нашего Фонда такова - если льготные категории, определенные законодательством, остаются прежние, то льготы мы должны дать всем носителям льгот; но, по всей видимости, базовый расчет должен быть несколько другим. Мы должны сделать его более социально справедливым. Например, привязать все льготы к социальной норме площади жилья - заложить в базовый расчет стоимость жилищно-коммунальных услуг, привязанную к нормативам потребления коммунальных услуг в доме с полным набором благоустройства. Необходимо учесть стоимость ЖКУ в разных регионах, потому что стоимость жилищно-коммунальных услуг на Дальнем Востоке одна, в Брянске - другая. Денежная компенсация взамен натуральной льготы в одном населенном пункте должна быть одинакова и для инвалида, живущего в доме с лифтом и мусоропроводом, и инвалида, живущий в бараке.
Возможен и другой подход - льготникам при отмене льгот предоставить адресные субсидии в зависимости от дохода, но на иных условиях, чем низкодоходным гражданам. Например, снизить для них максимально допустимую долю собственных расходов. Сейчас, если гражданин не является льготником, он может вступить в программу субсидий, если доля его расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг превышает 22 процента от его доходов. Допустим, льготникам этот порог будет снижен до 10 процентов. Впрочем, это все еще нужно просчитывать. Кроме того, льготы льготам рознь: одно дело - инвалиды Великой Отечественной войны, другое - ветераны труда. Возможно, потребуется разрабатывать подходы по каждой конкретной категории.
Надо учитывать и то, что у нас в последние годы финансирование льгот из бюджетов всех уровней осуществляется на уровне ниже 70%. Недофинансировать жилищно-коммунальные предприятия мы могли, но не дать людям компенсации на социальные счета нельзя! Значит, давайте приводить государственные обязательства по льготам в соответствие с бюджетными возможностями.
На мой взгляд, существует первоочередная необходимость принять принципиальное решение по следующему вопросу: не секрет, что льготы - это инструмент политической борьбы. Мы не раз это наблюдали. Вот подходят выборы мэра или губернатора, и вдруг за полгода до даты выборов начинается раздача льгот. При этом никто, конечно, не смотрит на возможности бюджета. Я думаю, правильно было бы определить такой порядок введения льгот: если ты хочешь установить новую льготу, проверь свой бюджет - хватит ли у тебя денег. И когда глава будет знать, что он обязан в определенный срок перечислить обещанные средства на счета своему электорату, он задумается, хватит ли ему бюджетных средств, чтобы раздавать эти льготы и использовать этот козырь в своей предвыборной борьбе.
Наведите порядок хотя бы на первых двух уровнях бюджета, сопоставьте свои социальные обязательства со своими финансовые возможностями. Чтобы сделать это, не нужно решения Правительства и Государственной Думы. Для этого достаточно регионального закона, постановления губернатора или постановления мэра.
Источник: "Regnum"