03 декабря 2003 г.
Государственная Дума приняла в первом чтении поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы в части регулирования межбюджетных отношений. На деле это означает перераспределение всех расходных и доходных статей между бюджетами трех уровней власти: федеральной, субъектов Федерации (региональной) и муниципальной. Прокомментировать эти документы мы попросили зампреда Комитета Госдумы по бюджету и налогам Михаила ЗАДОРНОВА.
- Михаил Михайлович, в связи с чем необходимо было внести очередной пакет очередных поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы?
- Эти два закона являются сопровождающими и в них заложены изменения ответственности в бюджетной сфере между органами госвласти. Первыми, а вернее основными идут два закона, принятые Думой в этом году: новый закон о местном самоуправлении и закон об организации госвласти в субъектах РФ. Они разделяют все сферы ответственности и полномочий между тремя уровнями власти.
- К слову о полномочиях и ответственности. Что меняется?
- Пересматривается многое. К примеру, финансирование армии, правоохранительных органов, ответственность за предоставление инвалиду бесплатного автомобиля. То есть учитывается каждый закон, где государство что-то должно выплачивать людям или обеспечивать какие-то функции. Сейчас практически за все отвечает государство, но при этом иски идут не только к федеральной казне, но и к субъекту Федерации, и к городу. И, кстати, иски за невыполнение тех или иных законов уже измеряются десятками миллиардов рублей. В законопроекте, принятом в первом чтении, - армия, внешний долг - полностью федеральный уровень, дошкольное образование - муниципальный, образование - региональный. Но, как известно, под эти полномочия нужны деньги и, собственно говоря, эти поправки дают ответ на вопрос о том, как будут разделены деньги и каким образом орган госвласти, принимающий решение, будет давать деньги на реализацию того или иного решения.
- Каким образом будет перераспределена доходная часть, а вернее налоги между бюджетами различных уровней? Ведь, по закону, остается всего 16 налогов вместо 35, которые были до проведения налоговой реформы.
- Закон устанавливает перечень федеральных, региональных и местных налогов. На федеральном уровне - 10 налогов. Это означает, что федеральным законом устанавливаются ставки налогов, налоговая база и основные льготы. К региональным налогам относится налог на имущество предприятий и налог на игорный бизнес, к местным - земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог и торговый сбор. При этом такие налоги как подоходный, налог на прибыль предприятий и акцизы будут в основном поступать в местные бюджеты. Тем самым будет окончательно доработан Налоговый кодекс, над которым мы трудились последние 5 лет.
- Получается, что таким "налоговым переделом", с одной стороны, облегчается жизнь налогоплательщику, так как сокращается количество налогов, с другой - ухудшается положение регионов и муниципалитетов?
- Это проблема всей системы, и именно поэтому многие депутаты голосовали против как этих двух законов, так и закона о местном самоуправлении. Не секрет, что сейчас не хватает денег на выполнение всех функций. В частности, финансирование законов о ветеранах, об инвалидах и многих других в полном объеме не производится. Но проблему эту можно решить и для ее решения есть два пути. Сначала отменить или приостановить действие тех норм, которые государство сейчас все равно не финансирует, и тем самым привести доходы и расходы в соответствие, а уже затем разделить эту ответственность между уровнями бюджетов. И этот путь я считаю правильным. Но де-факто выбран второй путь - не приостанавливая действие этих норм, разделить ответственность между тремя уровнями бюджетов. Естественно денег не хватит и проигравшими в этой ситуации окажутся не федеральный и муниципальный бюджеты, а региональные. По той причине, что им передаются дополнительные полномочия примерно на 300 миллиардов рублей.
- А что регионы получат от федерального центра?
- Не только от федерального. С федерального уровня к ним переходит финансирование законов о ветеранах и инвалидах, с муниципального, к примеру, - образование. И, еще раз повторю, если сейчас не приостановить действие целого ряда законов, то в региональных бюджетах образуется серьезный дефицит с момента вступления этих законов в силу.
- Как это скажется на регионах-реципиентах? Ведь многие из них и сегодня не могут прожить без помощи федерального центра.
- Конечно, они пострадают в большей степени. Потому что регионы-доноры имеют возможность маневра. У реципиентов такой возможности нет и, естественно, они будут требовать от федерального бюджета дополнительной помощи. Тем более что эти законы содержат одно очень важное положение - заработная плата региональным бюджетникам (врачи, учителя - всего около 9 миллионов человек) будет финансироваться из регионального бюджета.
- Другими словами, ответственность за невыплату заработной платы перекладывается на регионы?
- Да. Теперь, если заработная плата не будет выплачиваться, то ответственность за это будет лежать на губернаторе и на законодательном собрании региона. А федеральный бюджет ответственности нести не будет.
- Мы это уже проходили несколько лет назад. Правда, тогда центр переводил регионам деньги на зарплаты, а они растворялись на бескрайних просторах... Что будет теперь, когда региональным бюджетам придется полностью отвечать за выплату зарплаты?
- Была огромная задолженность по зарплате, но по закону за это отвечала федеральная казна, и Правительство понимало, что это его политическая ответственность. После принятия этих законов у федерального Правительства уже не будет юридической ответственности за задержку или невыплату зарплат бюджетникам. Поэтому если мы не обеспечим финансовыми ресурсами эту систему, то, по моему прогнозу, образуется неизбежный дефицит на уровне региональных бюджетов, и наиболее слабые из них, где-то треть, окажутся на грани невыплаты зарплат или они будут вынуждены "уйти вниз" по сравнению со средним уровнем по стране. Они не смогут повышать ее на столько, на сколько будут повышать ее регионы-доноры, и у нас сложится разный уровень заработной платы бюджетников по стране.
- Совсем недавно у нас появилось новое понятие - несостоятельность регионов. Не приведет ли такое перераспределение налогов к появлению целого ряда регионов-банкротов?
- Вводится норма: если задолженность региона превышает 30 процентов его плановых доходов и такое положение сохраняется в течение 6 месяцев, то федеральный центр или, соответственно, регион по отношению к муниципалитету имеет право ввести временную администрацию - фактически своего уполномоченного, который с этого момента будет заниматься исполнением бюджета соответствующей территории или муниципального образования. Вводится она на определенный срок, за который готовится план по финансовому оздоровлению, и после урегулирования всех финансовых проблем полномочия вновь передаются администрации.
- Если изначально не хватает денег, то как можно обеспечить финансовое оздоровление без помощи извне? Что говорит закон?
- В этой ситуации очевидно, что Правительство или субъект Федерации, если введет временную администрацию, то будет оказывать со своей стороны финансовую помощь, и это предусмотрено в законе.
- Что касается права регионов-доноров держать бюджетные счета в уполномоченных банках - будет ли эта норма пересмотрена?
- Эта статья уже откорректирована в бюджете на 2004 год: за этими регионами закрепили право держать в банках только свободные остатки средств своих бюджетов. Причем эти банки должны отбираться на конкурсной основе. А принятый в первом чтении проект поправок в Бюджетный кодекс предусматривает, что исполнение региональных бюджетов должно идти через федеральное казначейство. Это, кстати, будет одна из самых острых тем во время обсуждения этого закона во втором чтении. Потому что за это время многие регионы, и не только доноры, уже создали свои казначейства, считая, что их финансовые органы работают более эффективно, так как они в полном контакте с местной исполнительной и законодательной властью. И по этой причине многие против передачи этих функций федеральному казначейству.
- Когда состоится второе чтение? Другими словами, когда произойдет перераспределение полномочий?
- Второе чтение будет проведено уже новой Думой - весной, для того, чтобы поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы могли вступить в силу с 2005 года. Если весной по ним не будет достигнут компромисс, то соответствующие законы о местном самоуправлении и об организации госвласти в субъектах РФ не вступят в силу. Их действие будет отодвинуто до тех пор, пока не будет создана финансовая база под новыми полномочиями.
02.12.2003