24 апреля 2003 г.
Отечественная хозяйственная практика еще раз подтвердила объективность законов диалектики. За десятилетие с небольшим государственная политика в отношении госпредприятий прошла классическую гегелевскую триаду. Исходный тезис, который использовали во времена социализма: государство - собственник, а госпредприятие только оперативно управляет его имуществом. Тезис был решительно отвергнут антитезисом: государство не вмешивается в экономику, а госпредприятие получает имущество в полное хозяйственное ведение, максимально не завися от собственника. Наконец, современный синтез: государство все-таки собственник, а госпредприятие в форме казенного только оперативно управляет имуществом. Но таких казенных предприятий должно остаться крайне мало, а хозяйственное ведение не нужно вообще.
Конструкция унитарного госпредприятия загадочна и непонятна. Иные правовые системы, кроме советской, не знали ее. Она традиционно порождала массу проблем в эпоху как классового социализма, так и рыночной экономики. Давайте обратимся к небольшому историческому обзору судьбы этих предприятий.
ОТРИЦАНИЕ ПЕРВОЕ
В 1990 году при принятии законов о собственности в СССР и РСФСР, тогда еще в советском гражданском праве, появилось новое право полного хозяйственного ведения. Ни развитые мировые правовые системы, ни отечественная не знали прежде такой правовой конструкции.
Ее внедрение было направлено на борьбу с административно-командной системой, при которой госпредприятия получали имущество только в оперативное управление и были лишены свободы распоряжаться им. Новые законы перевели госпредприятия на полное хозяйственное ведение и фактически вывели их из-под контроля государства.
Госпредприятия, не будучи собственниками закрепленного за ними имущества, получали в отношении его права, равные по содержанию праву собственности, за исключением нескольких ограничений.
Собственник мог решать только вопросы создания предприятия, определения целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, контролировать эффективность использования и сохранность вверенного имущества. Он был вправе получать часть прибыли от использования имущества, которое передал предприятию, в размере, определенном договором.
Во всем остальном госпредприятия распоряжались закрепленным за ними имуществом, готовой продукцией и полученными доходами по своему усмотрению.
Авторы этой правовой схемы рассчитывали, что она будет способствовать превращению госпредприятий-несобственников в полноценных участников гражданского оборота в условиях рыночной экономики.
Вскоре проявились недостатки указанной конструкции. Полная свобода оказалась прежде всего "свободой от собственника". Она стала основой для значительного числа злоупотреблений, когда руководители госпредприятия стали пользоваться предоставленными им возможностями не в интересах собственника и даже самих предприятий.
Право полного хозяйственного ведения действительно подорвало фундамент административно-командной системы, которая, рухнув, придавила и саму эту конструкцию. Стало очевидным, что полная экономическая свобода несобственника по отношению к собственнику несет не созидательное, а разрушительное начало.
- При принятии в 1994 г. нового ГК РФ его авторы поняли, что нельзя говорить о полной свободе и самостоятельности унитарных предприятий-несобственников и заменили право полного хозяйственного ведения просто правом хозяйственного ведения. В чем же произошло "сокращение свобод"?
* Ушло упоминание, что к праву хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности, если законодательными актами (или договором предприятия с собственником) не установлено иное.
* Был расширен круг полномочий собственника в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения (в частности, без его согласия не могла отчуждаться недвижимость).
* Но самое главное - дополнительные ограничения предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом могли устанавливаться иными законами или правовыми актами.
С 1995 г. до настоящего времени неуклонно выходят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, последовательно ограничивающие полномочия ГУПов по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Вслед за ГК РФ эти нормативные акты запретили им сдавать недвижимость в аренду или залог без согласия собственника, владеть акциями кредитных организаций и многое другое.
Наконец, нарастающая система ограничений достигла апогея в нормах ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", вступивших в действие в конце 2002 г., запретивших унитарным предприятиям целый ряд сделок, а также требующих согласия государства на каждое заимствование и любую сделку на сумму свыше 10% уставного фонда, который может составлять всего 5000 МРОТ на дату госрегистрации предприятия.
- Желание собственника восстановить контроль над эффективным использованием его имущества разумно. С другой стороны, государство осознало, что постоянные, ежедневные одергивания и согласования в органах власти - неэффективный путь управления экономикой.
ОТРИЦАНИЕ ВТОРОЕ
Произошла очередная смена мировоззрения. Сегодня правительство декларирует отказ от использования права хозяйственного ведения, назвав его переходной формой и временным компромиссом. Ставится задача максимально сократить число унитарных предприятий, основанных на этом вещном праве, переведя их в форму казенных, основанных на праве оперативного управления.
Что такое право оперативного управления? Напомним, что бескомпромиссная борьба с ним и породила более десятилетия назад конструкцию полного хозяйственного ведения, оказавшуюся недолговечной.
Что же это за феномен, переживший атаки реформирования и востребованный снова?
- Не вдаваясь в юридические тонкости, можно сопоставить права хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае госпредприятие может распоряжаться своим имуществом, выпускаемой продукцией и доходом самостоятельно, исключая ограничения, установленные законом или иными правовыми актами. При хозяйственном ведении действует принцип: разрешено все, что собственник не запретил в законе или нормативном акте. Поэтому реализация этого права сопровождается нарастающей массой нормативных актов запретительного характера.
При оперативном управлении действует принцип: запрещено все, кроме того, что разрешает собственник. Казенное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом, произведенной продукцией и доходом лишь с согласия собственника.
При хозяйственном ведении собственник должен каждый раз сдерживать слишком свободолюбивое унитарное предприятие. При оперативном управлении казенное предприятие должно каждый раз испрашивать разрешение собственника на какое-либо действие со своим имуществом, продукцией и доходом.
Что прельщает государство в конструкции казенного предприятия, основанного на праве оперативного управления?
Изначально презумпируется невозможность казенных предприятий распоряжаться имуществом, готовой продукцией, доходами без разрешения собственника.
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, неся хозяйственные риски, отвечает перед кредиторами всем закрепленным за ним имуществом, собственником которого не является. С точки зрения здравого смысла это странная конструкция, когда собственник может потерять свое имущество из-за риска другого лица.
Складывалась парадоксальная ситуация. Собственник не может изъять у унитарного предприятия (несобственника) свое имущество без его согласия, в то время как кредиторы могут обратить взыскание и изъять это имущество. И не счесть, сколько искусственных долгов и банкротств было применено к госпредприятиям. Это один из эффективных способов теневой приватизации, порожденный алогичностью правовой конструкции.
Схема, закладываемая в праве оперативного управления, исключает возможность изъятия кредиторами госимущества, закрепленного за казенными предприятиями. Предусматривается другой способ защиты прав кредиторов - государство в лице соответствующих бюджетов несет субсидиарную ответственность по долгам казенного предприятия. Кредиторы не будут забирать госимущество в натуре (завод, фабрику), требуя возмещения своих долгов из бюджетов соответствующих уровней.
Доходы казенных предприятий распределяет собственник. Фактически они будут возвращены на классическую смету.
СИНТЕЗ
Складывается впечатление возврата к принципам административно-командной системы, против которых началась борьба в законах о собственности.
Однако гегелевское "отрицание отрицания" торжествует. Согласно диалектике это не просто возвращение к исходному тезису, а воспроизведение его в новом качестве.
Оказывается, плохо не само право оперативного управления, а масштабы его применения. Когда на нем было основано 100% госпредприятий, это порождало эффект административно-командной системы. Когда же этот принцип ограничен небольшим числом предприятий, выполняющих исключительную роль по обеспечению функций государства, он становится разумным.
В ближайшее время государство должно "просеять" прежде всего федеральные унитарные предприятия. Роль сита с крупной ячейкой будут выполнять отраслевые комиссии, которые выберут из имеющихся в отрасли ГУПов минимум, подлежащий сохранению в лоне госсобственности, но в форме казенных предприятий.
Отобранные претенденты пройдут повторно через "мелкое сито" межотраслевой комиссии под руководством Минэкономики РФ. ФГУПы, не прошедшие отсев, подлежат приватизации, а некоторые даже ликвидации.