Публикации » Аукцион или предварительное согласование

07 июня 2006 г.

Сравнительно недавно в Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ) закреплены новые специальные положения о предоставлении земельных участков для жилищного строи­тельства из земель, находящихся в государственной или муни­ципальной собственности. Одним из нововведений является то, что земельные участки для целей строительства жилья сог­ласно статьям 30.1,30.2 ЗК РФ должны предоставляться ис­ключительно на аукционах. Нормы эти, исходя из статьи 18 Федерального закона «О введении в действие Градострои­тельного кодекса Российской Федерации» вступили в действие с 1 октября 2005 года. Противоречивая реализация приве­денных норм легла в основу судебных разбирательств.

Существо споров заключается, как прави­ло, в разногласиях между уполномоченны­ми органами и лицами, претендующими на земельный участок для жилищного строи­тельства, по поводу порядка предоставле­ния земельных участков после 1 октября 2005 года.

До тех пор, пока не возникли определенные исключения и предварительное согласова­ние мест размещения объекта как способ приобретения прав на земельный участок для строительства жилья существовал на­равне с процедурой предоставления участ­ков на торгах, вопрос об их соотношении остро не стоял.

Два способа предоставления участков

Напомним, что до даты, установленной ФЗ «О введении в действие Градостроительно­го кодекса Российской Федерации», предос­тавление земельных участков для целей, связанных с жилищным строительством, осуществлялось на общих основаниях. Ос­нования эти определены прежде всего статьями 30—33 ЗК РФ, а именно предоста­вление осуществлялось: без предваритель­ного согласования мест размещения объек­тов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

При этом ЗК РФ для каждой из этих про­цедур установлен самостоятельный порядок реализации, и только последняя предусмат­ривала проведение торгов.

Действия по приобретению участка по предварительному согласованию мест размещения объектов можно подразделить на несколько этапов, среди которых выделим следующие (см. ст. 31 ЗК РФ):

! гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении зе­мельного участка для строительства, обра­щаются в исполнительный орган государст­венной власти или орган местного самоуп­равления с заявлением о выборе земель­ного участка и предварительном согласова­нии места размещения объекта;

! исполнительный орган государствен­ной власти или орган местного само­управления принимает решение о предва­рительном согласовании места разме­щения объекта, утверждающее акт о выбо­ре земельного участка в соответствии с од­ним из вариантов выбора земельного участ­ка, или об отказе в размещении объекта. Ре­шение о предварительном согласовании ме­ста размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в тече­ние трех лет. То есть решение, принятое, например, в сентябре 2005 года, действует до сентября 2008 года;

! на основании решения о предварительном согласовании места размеще­ния объекта уполномоченный орган прини­мает решение о предоставлении земельного участка.

С введением с 1 октября 2005 года новых правил для предоставления  земельных участков для жилищного строительства ос­тается только одна процедура — торги (аукцион).

Законодательство меняется, работы продолжаются

Поскольку процесс предоставления участ­ка занимает не один месяц, многих за­стройщиков изменения в законодательстве застали в период, когда уже было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, но еще не было принято решение о предоставлении зе­мельного участка.

Заметим при этом, что ограничение срока по принятию заявлений и вынесению реше­ний о предварительном согласовании в за­конодательстве отсутствовало. Поэтому та­кое решение могло быть вынесено вплоть до сентября 2005 года.

Ситуация стала поводом к некоторому за­мешательству. Причем в каких-то случаях уполномоченные органы на основе пред­принятых раньше действий предоставляли участки по предварительному согласованию и после 01.05.2005, в а каких-то случаях за­стройщики получали отказ в предоставле­нии участка и одновременное предложение пройти процедуру торгов.

По этой причине после 1 октября 2005 го­да возникло несколько коллизий относи­тельно возможности завершения процеду­ры предварительного согласования, если она была начата.

Затруднения в применении новых норм объяснимы. Для единообразного понима­ния новых положений, их встраивания в су­ществующие отношения, нужно время. С внесением изменений в действующее за­конодательство всегда необходимо решить вопрос о том, как соотнести и согласовать вводимые нормы и те, что продолжают дей­ствовать.

Позиция, склоняющаяся к отказу в пре­доставлении участков на основании ре­шения о предварительном согласовании после указанной даты убеждала в том, что с 01.10.2005 решение о предварительном согласовании не может служить основа­нием для принятия решения о предостав­лении, участка, а участки для жилищного строительства могут предоставляться только на торгах.

Достаточно простое обоснование при ближайшем рассмотрении вызывает не­сколько вопросов.

Первый из них заключается в том, как поступить с трехлетним сроком дейст­вия решения о предварительном согла­совании и не должен ли он быть пресе­чен с октября 2005 г.

В данном случае можно напомнить, что статьями 30.1, 30.2, иными статьями ЗК РФ, статьями Градостроительного кодекса или ФЗ «О введении Градостроительного кодекса Российской Федерации» не уста­новлено, что принятые ранее решения о предварительном согласовании места раз­мещения объектов жилищного строитель­ства прекращают действие с 1 октября 2005 года.

Второй вопрос: возможно ли после «контрольного» времени на основании решения о предварительном согласовании предоставить земельный участок под жилье при общем нормативном требовании о предоставлении участков для жилищного строительства на тор­гах? И в этом случае следует ответить ут­вердительно, поскольку решение о предва­рительном согласовании в течение трех лет с момента его приятия само по себе выпол­няет функцию основания предоставления участка (см. выше) из государственной или муниципальной собственности.

Разные действия объединены в одну процедуру

 о предварительном согласова-'

Как считаем, в рассматриваемом случае по­водом к спорам послужило и то, что не до конца изучены такие правоотношения, в рамках которых ряд действий, являясь са­мостоятельными и с правовой точки зрения завершенными (например, принятие упол­номоченным органом решения о предостав­лении участка, формирование этого участ­ка, постановка на кадастровый учет и т. д.), все же объединены одной целью. Сами дей­ствия без этой конечной цели для лиц, всту­пающих в отношения, не имеют смысла. Ес­ли посмотреть на две установленные проце­дуры предоставления земельных участков для строительства с этой точки зрения — с предварительным согласованием размеще­ния объекта и без предварительного согла­сования, то можно сказать, что каждая из них представляет собой самостоятельный круг правовых отношений между заявите­лем и уполномоченным органом. Эти отно­шения состоят из последовательных взаимоувязанных действий и, как пред­ставляется, имеют признаки правоот­ношений с длящимся характером.

Так, подачей и принятием заявления и, самое основное, последующим вынесением

уполномоченным органом решения о пред­варительном согласовании места размеще­ния объекта состоялось волеизъявление уполномоченного органа о предоставлении земельного участка посредством предвари­тельного согласования места размещения объекта. То есть сторонами был сделан кон­кретный выбор процедуры предоставления земельного участка.

Поэтому, если отношения по предвари­тельному согласованию места размещения объекта возникли до 01.10.2005, введение в процессе реализации этих отношений нормы, требующей предоставления участ­ков только на торгах, не является доста­точным основанием для отмены данной процедуры предварительного согласова­ния и начала иной — предоставления зе­мельного участка посредством проведения торгов. Процедура предоставления участ­ка по предварительному согласованию не может быть просто «автоматически» за­менена на процедуру формирования зе­мельного участка без предварительного согласования (с проведением аукциона) (подп. 2 п. 1 ст. 30 ЗК РФ), поскольку, как сказано выше, они представляют собой разный круг отношений.

Помимо прочего, отмена решения о пред­варительном согласовании и принятие ино­го решения — о проведении торгов, как счи­таем, носит характер придания норме ста­тьи 18 ФЗ «О введении в действие Градо­строительного кодекса» обратной силы. А поскольку для заявителя принятие такого решения уполномоченным органом означа­ет начало работ по приобретению земель­ного участка фактически сызнова, оно не может не ухудшить положение лица, приоб­ретающего участок.

В этом смысле следует иметь в виду ука­зание Конституционного Суда Российской Федерации о том, что по смыслу Конститу­ции Российской Федерации общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухуд­шающий положение граждан, обратной силы не имеет.

Таким образом, возникшие до вступле­ния в силу статей 30.1, 30.2 ЗК РФ отноше­ния по предоставлению земельных участ­ков на основании решения уполномоченно­го органа о предварительном согласовании мест размещения объектов жилищного строительства, продолжаются после 1 октя­бря 2005 года и должны считаться действу­ющими в течение трех лет с момента при­нятия такого решения.