29 ноября 2005 г.
Неоднозначность многих положений Земельного кодекса (далее ЗК РФ) и законодательства о приватизации порождает достаточно разнородную судебную практику. В представленном обзоре рассмотрены отдельные актуальные вопросы, связанные с разрешением арбитражными судами земельных споров, в частности, различные аспекты приобретения прав на земельные участки, в том числе при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
Право или обязанность
В толковании ст. 36 ЗК РФ (в первую очередь пункта 8) существует следующая проблема, связанная с неочевидносгью формулировок, касающихся обязанности уполномоченного государственного или муниципального органа принять решение о приватизации земельного участка. Возникает необходимость разрешения вопроса об обязании собственника земельного участка в лице государства либо муниципального образования продавать свою собственность по желанию третьих лиц, являющихся собственниками зданий и сооружений. При этом судами; как правило, рассматриваются споры о понуждении уполномоченного органа заключить договор купли-продажи спорного участка.
Из содержания ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» следует, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки; если иное не предусмотрено федеральным законом.
Решение о продаже земельных участков принимается органом, вынесшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости в двухнедельный срок со дня обращения. По желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на относящемся к государственной или муниципальной собственности земельном участке, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет. Отказ в выкупе земельного участка иди предоставлении его в аренду, как утверждается той же статьей, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В то же время фраза «орган принимает решение о предоставлении земельного участка» может быть истолкована двояко: и как указание на обязанность органа по принятию соответствующего положительного решения, и как его право принять или не принять такое решение.
Судебная практика также решает этот вопрос неоднозначно.
В одних случаях (85%) суды указывают, что «в силу положений ст. 217 ПС РФ, ст. 28, 29,36 ЗК РФ. заключение договора по предоставлению земельного участка в собственность или аренду граждан или юридических лиц для исполнительных органов муниципальных образований является обязательным»1. Так, в одном из решений суд указывал, что «ссылка ответчика (Департамента имущественных отношений Администрации Краснодарского края) на то, что предоставление в собственность земельных участков
является правом, а не обязанностью собственника, не может быть принята во внимание, поскольку, исходя из смысла ст. 36 ЗК РФ, указанное право принадлежит гражданам или юридическим лицам, имеющим в собственности и на других вещных правах здания или сооружения, расположенные на земельном участке. В: соответствии со ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений, что имеет место в данном случае».
В других случаях (15%) суды указывают, что «выбор вида права, на котором собственнику недвижимости предоставляется земельный участок, принадлежит органу исполнительной власти или местного самоуправления» и что «пределы свободы усмотрения муниципального образования как собственника при распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, состоят в обязанности предоставить лицам по их заявлениям право, предусмотренное п. 1 ст. 36 ЗК РФ. При этом указанное право определяется собственником свободно, по своему усмотрению».
В связи с изложенным изучена также правоприменительная практика в отдельных субъектах РФ. Так, например, в соответствии со ст. 4 Закона города Москвы от 16.07.97 № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве» «в случае, если ранее здание или сооружение было приобретено в собственность без одновременного приобретения за плату или бесплатно права аренды или иного права на земельный участок, собственник имеет право на заключение договора аренды земельного участка, занимаемого зданием или, сооружением и необходимого для его использования», без внесения платы за него. Согласно ст. 14 Закона города Москвы от 14.05.03 № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» предоставление в аренду является основной (преимущественной) формой распоряжения землями; находящимися в собственности города Москвы, в случаях, когда федеральными законами не устанавливается обязательность отчуждения земельного участка из собственности города Москвы. При этом из представленных судебных актов судов Московского региона не усматривается, что в этом регионе земельные участки под объектами недвижимости не предоставляются в собственность.
Представляется, что при толковании указанных выше норм права следует исходить из того, что для собственника недвижимости в конечном счете предусмотрена определенная альтернатива: либо взять в аренду, либо приобрести земельный участок в собственность. Согласованное применение нормативных актов как Одно из оснований стабильного правового режима требует в данном случае однозначного решения проблемы на уровне законодательства. Для чего, по всей видимости, в нормативные акты в установленном порядке следует внести определенные корректировки, направленные на исключение ситуации, когда нормы ст. 36 ЗК РФ могут трактоваться органами власти двояко.
Переоформление земельных участков
В соответствии с п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 № 137-ФЗ (в ред. от 08.12.2003), (далее - Закон № 137-ФЗ) юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий (п. 1 ст. 20), обязаны до 1 января 2006 переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.
Проведенный анализ судебной практики показал, что суды по-разному толкуют данную норму права. В частности, существуют различные подходы к вопросу об обусловленности возможности переоформления земельного участка наличием (отсутствием) на нем объектов недвижимого имущества и др.
Так, в одном случае, признавая недействительным ненормативный акт об отказе в предоставлении в собственность земельного участка землепользователю, которому указанный, участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования, суд указывал, что «нормы вводного 'закона не связывают возможность переоформления права постоянного бессрочного пользования земельным участком на право аренды либо приобретение в собственность с наличием на земельном участке объектов недвижимого имущества. Ссылка на статью 36 ЗК РФ в данном случае означает лишь .то, что переоформление права на земельный участок должно осуществляться в порядке и сроки, которые установлены указанной статьей».
В других, случаях, напротив, анализируя в совокупности п. 2 ст. 3 Закона №137-ФЗ и ст. 36 ЗК РФ, суд пришел к выводу о том, что вышеуказанная норма Закона № 137-ФЗ распространяется только на те юридические лица, которым одновременно предоставлены земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и которые являются собственниками зданий, сооружений, строений, расположенных на этих земельных участках6. На основании изложенного действия органа местного самоуправления по отказу в продаже земельного участка, на котором отсутствовал объект недвижимости, были признаны правомерными.
В ряде случаев (10%) в суд обращался орган местного самоуправления с требованием о понуждении землепользователя заключить договор аренды земельного участка, предоставленного ранее в постоянное (бессрочное) пользование.
Во всех подобных случаях суд отказывал в удовлетворении заявленных требований. При этом мотивы отказа были различны. В частности, Арбитражный суд Республики Калмыкия указывал, что, поскольку ответчик от добровольного заключения договора аренды уклонился, истец не вправе обращаться с подобными требованиями до 01.01.20067. Арбитражный суд Республики Алтай, помимо ссылки на то, что ответчик имеет право пользования земельным участком до истечения срока, установленного ст. 3 Закона №137-ФЗ, указал также, что понуждение к заключению договора противоречит ст. 421 ГК РФ, предусматривающей свободу в заключении договора.
Пунктами 5,6 ст. 36 ЗК РФ предусмотрено, что для приобретения прав на земельный участок граждане иди юридические лица должны обратиться в исполнительный орган государственной власти или органа местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня поступления заявления готовит проект договора купли-продажи и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
Как показывает судебная практика, данное требование закона исполняется исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления не всегда, о чем свидетельствует то обстоятельство, что 25% споров рассматриваемой категории были связаны именно с требованием о признании незаконным бездействие указанных органов, которым были представлены все необходимые документы для переоформления права на земельный участок, но которыми не были предприняты меры, предусмотренные ст. 36 ЗК РФ. В этих случаях требования заявителя были удовлетворены.
Момент заключения договора аренды
При разрешении вопроса о праве на приобретение в собственность земельного участка, необходимого для использования расположенного на нем объекта недвижимости, в случаях, когда в отношении указанного земельного участка имеется заключенный договор аренды, существенным является также момент заключения договора аренды.
ВАС РФ при решении этих вопросов исходит из того, что при разрешении указанных споров суды должны исходить из того, что в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК РФ, не лишает собственника недвижимости права на выкуп земельного участка. Если же договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка10. Применение именно этой практики рекомендовано и Постановлением Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 (пункт 7).
Делимость земельного участка
В соответствии с п. 3 ст. 36 ЗК РФ в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности; эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, федеральными законами.
Критерий отнесения тех или иных земельных участков к делимым или неделимым, в том числе расположенными них зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в общей долевой собственности, закреплен в абзаце втором п. 2 ст. 6 ЗК РФ.
Согласно п. 5 ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье; совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти иди орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).
Возникают вопросы, связанные с делимостью земельного участка, а также соблюдением собственниками здания порядка обращения с заявлением о приобретении прав на земельный участок.
В частности, в одних случаях суд признает правомерный отказ уполномоченного органа в выкупе доли в праве общей долевой собственности на земельный участок, на котором находится здание с принадлежащими истцу помещениями, поскольку в здании находятся также помещения, принадлежащие другим субъектам гражданского права, и истцом нарушен порядок обращения с заявлением, установленный ч. 5 ст. 36 ЗК РФ". При этом суд также указывал, что «действующее законодательство не предусматривает возможность выкупа доли неделимого земельного участка одним из собственников объекта недвижимости, находящегося на спорном участке»12.
В других случаях суд удовлетворяет иски об обязании ответчика заключить договор купли-продажи доли в праве на земельный участок, указывая, что правила ч. 3 ст. 36 ЗК РФ должны применяться к спорным отношениям с учетом принципа свободы договора, провозглашенного ст. 1 и 421 ГК РФ, в соответствии с которыми граждане и юридические лица самостоятельно решают, с кем и какой договор заключать, какие устанавливать в нем условия. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, установленных законом. «Ст. 36 ЗК РФ не устанавливает обязанность лиц, указанных в ч. 3 данной статьи, заключать договоры только в конструкции «множественность лиц» на стороне приобретателей права. Она провозглашает лишь право на заключение такого договора».
Определением от 05.03.2004 № 82-О Конституционный Суд РФ признал, что п. 5 ст. 36 ЗКРФ по своему смыслу в системе действующего правового регулирования направлен на защиту прав и законных интересов всех сособственников этих зданий, строений, сооружений, расположенных на неделимом земельном участке, и не может служить препятствием для реализации ими как участниками долевой собственности правомочий по распоряжению принадлежащими им долями в праве собственности на соответствующие строения, а также основанием для отказа в эффективной судебной защите. По данному вопросу .разъяснения также содержатся в п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11. При этом указывается, что при рассмотрении споров, связанных с приобретением неделимых земельных участков вышеупомянутыми лицами, необходимо исходить из того, что договор аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора может быть заключен при условии участия в нем как нескольких владельцев помещений, так и одного из них.
Заключение договора аренды с одним лицом на стороне арендатора производится с учетом потенциальной возможности вступления в него иных лиц на стороне арендатора в соответствии с положениями п. 3 ст. 36 ЗК РФ. Понуждение к заключению договора аренды земельного участка в отношении отдельных владельцев помещений не допускается (п. 1 СТ. 421 ГК РФ).
При рассмотрении дел, связанных с приобретением прав на земельные участки лицами, имеющими на. праве общей долевой собственности расположенные на них здания, строения, сооружения, суды, не ограничиваясь констатацией одного лишь факта наличия (или отсутствия) предусмотренного ч. 5 ст. 36 ЗК РФ совместного обращения сособственников в исполнительный орган государственной власти или орган местного. самоуправления, исследуют вопросы, в том числе связанные с установлением признаков неделимости конкретного земельного участка, обеспечивая защиту прав и законных интересов всех субъектов соответствующих правоотношений. В частности, при соблюдении порядка, предусмотренного ч. 5 ст. 36 ЗК РФ, суды отказывают истцам в праве на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду в случаях недоказанности факта неделимости земельного участка или при отсутствии доказательств необходимости предоставления земельного участка именно спорной площади этого участка.
Например, все собственники помещений, находящихся в административном здании, обратились с иском (к администрации (мэрии) г. Ульяновска) о понуждении заключения договора аренды на земельный участок, на котором расположено это здание. В удовлетворении требований судом отказано, поскольку не подтвержден факт неделимости участка, и, кроме этого, истцы не представили доказательств необходимости всей площади для использования объектов недвижимости, находящихся у истцов на праве собственности. При этом суд указал, что «при рассмотрении настоящего спора суд не вправе принимать решение за рамками исковых требований и самостоятельно определять площадь земельного участка, необходимую для использования административного здания»
Классификация недвижимого имущества
Еще один вопрос, возникающий в судебной практике, связан с классификацией ряда сооружения как движимого или недвижимого имущества по критерию «прочной связи с землей» и «невозможности перемещения без причинения несоразмерного ущерба их назначению», (п, 1 ст. 130 ГК РФ); При этом вышеуказанные критерии не определены законодательно, что порождает значительное количество судебных споров, по которым занимаемые судами позиции не всегда однозначны, что отрицательно сказывается на единообразии применения норм права при решении вопроса о предоставлении землепользователям земельных участков, на которых находятся указанные сооружения.
Например, суд признавал, что не являются объектами недвижимости «открытая площадка со щебеночным покрытием, огражденная металлическими воротами и забором из металлической сетки», металлический ангар", пункт приема стеклотары, торговый павильон. В частности, в обоснование своих выводов суд указывал, что «металлический ангар... не относится к недвижимому имуществу, несмотря на наличие у него фундамента, поскольку... не является тем объектом, перемещение которого невозможно без несоразмерного ущерба его назначению» или же «предприниматель, обратившийся в суд,. не представил документов, свидетельствующих о том, что спорное имущество (торговый павильон), является объектом недвижимости».
В других случаях суд, напротив, признавал торговый павильон объектом недвижимости, указывая, что из договора купли-продажи муниципального имущества следует, что павильон является капитальным строением, описание павильона в техническом паспорте свидетельствует о наличии предусмотренных гражданским Законодательством признаков недвижимого имущества.
Также была признана объектом недвижимости и разгрузочная эстакада, «поскольку указанная эстакада прочно связана с землей, на нее составлен технический паспорт, присвоен кадастровый номер и произведена государственная регистрация как объекта недвижимости».
Соответственно возникает вопрос о доказательной базе обстоятельств, связанных с отнесением указанных сооружений к движимому и недвижимому имуществу, а также 6 полномочиях специализированных организаций в сфере отношении с недвижимым имуществом (органов технической инвентаризации и учреждений юстиции).
Учитывая, что существующие понятия о «капитальности» и «некапитальности» строения не позволяют прийти к однозначному выводу о его классификации, а также что наличие фундамента нельзя считать единственным признаком, означающим «прочную связь с земельным участком», и что понятия «объект недвижимости» и «объект капитального строительства» не являются тождественными; требуется наиболее четкое законодательное определение объектов, которые относятся к недвижимости.
В приведенном кратком обзоре представлена лишь небольшая часть спорных ситуаций, касающихся прав на земельные участки, которые разбирались в арбитражных судах в последние годы.
Полная версия обзора арбитражных споров была подготовлена в рамках проекта«Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров. Российская. Федерация», финансируемого европейской программой помощи EuropeAid Programme.Данный проект выполняется АНО «ИКЦ«Бизнес-Тезаурус» в консорциуме с британской компанией «ШС Consulting».