05 октября 2004 г.

Проблема рационального и законного использования имущества актуальна для любой организации. Для бюджетных учреждений эта проблема далеко не последняя, поскольку правовой режим использования имущества может быть различен в зависимости от оснований и источников получения денежных средств и приобретения имущества. На каком праве владеть приобретенным имуществом, каким образом распоряжаться им? Вопросы, ответы на которые крайне важны для бюджетных учреждений в процессе решения хозяйственных проблем.

Доходная деятельность

Учреждение в отношении закрепленного за ним имущества и имущества, приобретенного за счет средств, выделенных ему по смете, осуществляет право оперативного управления (ст. 296, п. .1 ст. 298 ГК РФ).

В то же время учреждению законодательно предоставлена возможность осуществлять с согласия учредителя приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

Возможность для бюджетного учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность предусмотрена также в п. 3 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 42, п. 3 ст. 161, п. 1 ст. 232, п. 4 и 6 ст. 254 Бюджетного кодекса РФ, а также в ряде других нормативных актов, включая утвер­ждаемые ежегодно законы о федеральном бюджете.

В перечисленных выше статьях Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) указанная деятельность определена как предпринимательская и иная, приносящая доход.

Если денежные средства учреждения, полученные от разрешенной ему деятельность, приравниваются к дополнительному бюджетному финансированию от имени собственника (см., например, ст. 28 Закона «О федеральном бюджете на 2004 год» от 23.12.2003 № 186-ФЗ), то в расходовании данных средств учреждение формально не самостоятельно и режим пункта 2 ст. 298 ГК РФ на него не распространяется. Согласно действующему законодательству бюджетное учреждение самостоятельно лишь в расходовании средств, получен­ных за счет внебюджетных источников (п. 6 ст. 161 БК РФ).

Если же полученные денежные средства не относятся к бюджетному финансированию, учреждение в соответствии со ст. 161 БК РФ и ст. 298 ГК РФ самостоятельно в их распо­ряжении.

В связи с этим возникают вопросы, связанные с характером прав учреждения на самостоятельное распоряжение получен­ных за счет внебюджетных источников денежных средств и приобретенного на эти средства имущества:

·          какой правовой режим имеют заработанные учреждением денежные средства и приобретенное на них имущество?

·          в какой мере учреждению позволено самостоятельно ими распоряжаться?

·          кто собственник этого имущества?

Право собственности или иное право?

   В соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ учреждения относятся к юри­дическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности. Согласно ст. 128, 130 ГК РФ денежные средства являются вещью и признаются движимым имуществом, право собственности на которое также- имеет учредитель., , В то же время имеются попытки закрепления за отдельными учреждениями права собственности на некоторые виды доходов и имущества (см. например, п. 7 ст. 39, п. 1 ст. 44 Закона «Об образовании»). Чаще всего при этом ссылаются на п. 3 ст. 120 ГК РФ, согласно которому особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законами и другими правовыми актами. Но заметим, что данные законы и правовые акты, регулируя вопросы собственности, не должны противоречить Гражданскому кодексу РФ (ст. 3 ГК РФ), который, в свою очередь, не содержит положений о праве собственности учреждений, а прямо указывает на обратное (ст. 213, 214 ГК РФ и др.). Следовательно, имущество не мо­жет находиться в собственности учреждения.

   Поскольку учреждение нередко финансируется собственником лишь частично (п. 1 ст. 120 ГК РФ), оно, с согласия данного собственника, порой вынуждено заниматься не свойственной ему деятельностью, а именно: изыскивать дополнительные средства для осуществления непосредственных уставных функций в соответствии с заданиями собственника.

В отношении средств, полученных из внебюджетных источников, и приоб­ретенного на них имущества учреждение осуществляет право, не являющееся по своему содержанию правом собственности, но оно и несколько шире права оперативного управления в части самостоятельного распоряжения и похоже на право хозяйственного ведения.

Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, справедливо было бы предположить, что на заработанные таким образом денежные средства и приобретенное на них имущество учреж­дение должно получить дополнительные имущественные права. И закон это в принципе подразумевает. Согласно ст. 298 (ГК РФ имущество учреждения, приобретенное за счет дополнительных доходов, как и сами дополнительные доходы, учитываются на отдельном балансе в целях обособления данного имущества от имущества, закрепленного за учреждением собственником, или приобретенного за счет средств, выделенных учреждению по смете. А также, вероятно, в целях разделения различных правовых режимов по распоря­жению имуществом, приобретенным по разным основаниям.

С денежными средствами, полученными из внебюджетных источников, в части самостоятельного ими распоряжения, учреждению несколько проще. В целях оперативного решения кон­кретных проблем учреждение, с учетом своих потребностей, самостоятельно планирует распределение указанных средств по предметным статьям кодов экономической классификации в рамках своей сметы доходов и расходов. А затем в порядке, установленном главным распорядителем денежных средств, при необходимости смету корректирует.

Что касается приобретенного за счет внебюджетных средств имущества, то вопрос о пределах самостоятельного распоряжения этим имуществом имеет для учреждения серьезное значение при его участии в гражданском обороте. Как быть, например, с залогом? Закон (ст. 335 ГК РФ) разрешает быть залогодателем вещи только ее собственнику либо лицу, имеющему на вещь пра­во хозяйственного ведения;

Новое вещное право

Сторонники одной позиции рассматривают режим распоряжения имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств, в качестве самостоятельного вещного права, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения.

В статье 216 ГК РФ перечень вещных прав приведен с отметкой «в частности», то есть помимо названных подразумевается наличие иных видов вещных прав, установленных законом, одним из которых и является, по мнению сторонников данной версии, право учреждения по распоряжению имуществом, полученным в результате хозяйственной деятельности.

Между тем в Гражданском кодексе РФ нигде не раскрывается содержание этого права. Кроме того, ст. 298 ГК РФ, в которой оговорена возможность самостоятельного распоряжения имуществом, помещена в главу 1.9 ГК РФ «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления» и не содержащей иных вещных прав.

Перечень вещных прав, как справедливо отмечается в юридической литературе, не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом.

   Если же допустить, что учреждение может иметь обособленное имущество на праве самостоятельного распоряжения, и соответственно отвечать им по своим обязательствам, то возникает вопрос, как это согласовывается с п. 1 ст. 48 ГК РФ, в котором указано, что юридическим лицом признается организация, которая имеет 1) в собственности, в хозяйственном ведении или 3) оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом.

Как видим, иного вещного права здесь нет.

Следовательно, позиция, при которой право на самостоятельное распоряжение имуществом рассматривается в качестве отдельного вещного права, представляется менее аргументированной, хотя и логичной.

Право хозяйственного ведения

Сторонники другой позиции рассматривают право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом в качестве пра­ва, наиболее близкого к праву хозяйственного ведения.

Ранее в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР от 31.05.91 № 2211-1), в п. 2 ст. 48 было прямо указано, что доходы и имущество, полученные от разрешен­ной предпринимательской деятельности, принадлежат учреждению на праве полного хозяйственного ведения.

По причине отсутствия в действующем зако­нодательстве аналогичной формулировки боль­шинство авторов не называют рассматриваемое право непосредственно правом хозяйственного ведения и не пытаются в полном объеме распро­странить на деятельность учреждения по само­стоятельному распоряжению имуществом нор­мы правового положения права хозяйственного ведения, а лишь указывают на сходство с ним.

К тому же заметим, что согласно редакции ст. 294 ГК РФ субъек­том права хозяйственного ведения может быть только государственное (за исключением казенного) или муниципальное унитарное предприятие, но не учреждение. Кроме того, согласно п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник предприятия, имущество у которого находится в хозяйственном ведении, имеет право на получение части прибыли от использования данного имущества. Но, как мы знаем, учреждения, рав­но как и другие некоммерческие организации, не могут распределять полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ).

Отметим также, что если в соответствии с правом хозяйствен­ного ведения на распоряжение недвижимым имуществом требу­ется согласие собственника (п. 2 ст. 295 ГК РФ), то это уже не самостоятельное распоряжение в смысле п. 2 ст. 298 ГК РФ.

И потому, как справедливо и с осторожностью отмечается, что право на самостоятельное распоряжение доходами и имуществом лишь схоже с правом хозяйственного ведения, и, следовательно, им в полном объеме не является.

Право оперативного управления

С другой позиции, высказываемой в юридической литературе, право на самостоятельное распоряжение имуществом рассмат­ривается, как еще одна разновидность права оперативного упра­вления. Для такого утверждения также имеются основания.

Учреждение осуществляет право оперативного управления (ст. 296 ГК РФ) в отношении закрепленного за ним имущества. Как в данном случае быть с самостоятельно приобретенным имуществом? Считать ли его закрепленным за учреждением от имени учредителя? Если вспомнить ст. 214 ГК РФ, а также п. 2 ст. 48 и 299 ГК РФ, где соответственно говорится о праве собственности учре­дителя на все имущество учреждения и об основаниях приобретения права оперативного управления, то, возможно, так оно и есть. Учредитель, разрешая учреждению получать дополнительный доход, видимо, желает, чтобы полученный доход использовался на нужды и развитие учреждения. В противном случае, какой смысл разрешать учреждению отвлекаться на не свойственную ему дея­тельность? И поскольку учреждение не может иметь извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, то и при­обретенное имущество, и доходы должны использоваться, прежде всего, на главную уставную деятельность, а не на хозяйственную, как это было бы при наличии права хозяйственного ведения. Хотя, с другой стороны, и проблема в том, какой правовой режим применять при распоряжении имуществом, то есть,  как его использовать, а не в том, куда полученные средства направлять.

С какой целью и почему учредитель разрешает учреждению осуществ­лять приносящую доход деятельность? Цель, как известно, увеличение имущества и объема денежных средств. А главная причина этого — чаще всего недофинансирование, то есть отсутствие необходимого объема де­нежных средств на осуществление уставных функций.

Кроме того, осуществляя деятельность, связанную с получе­нием дохода, учреждение использует людской ресурс и матери­ально-техническую базу, финансируемые собственником, и потому учредитель также непосредственно связан с такой деятельностью учреждения, а в установленных случаях несет ответственность по его обязательствам.

В связи с этим коснемся субсидиарной ответственности собственника учреждения.

В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в. его распоряжении де­нежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соот­ветствующего имущества.

Таким образом, имущество, в том числе и полученное за счет самостоятельных доходов учреждения, защищено от взыскания кредиторов. И если принять, что учреждение владеет таким иму­ществом на праве самостоятельного распоряжения (либо на пра­ве хозяйственного ведения), а субсидиарная ответственность возлагается на учредителя, то нелогично выглядит позиция за­конодателя в отношении ответственности бюджетного учреждения лишь денежными средствами. -

В свою очередь, денежные средства, полученные учреждени­ем от осуществления приносящей доход деятельности, при нали­чии кредиторской задолженности, в том числе и по вине собственника, не подпадают под категорию «самостоятельного распо­ряжения», а будут взысканы в счет погашения бюджетных дол­гов учреждения.

Все изложенное дает основание согласиться с тем, что распоряжение доходами и имуществом, полученными учре­ждением от приносящей доходы деятельности, находится ближе к праву оперативного управления. И при недостаточ­ности законодательных норм относительно применения других вещных прав таковым и является.

Можно сделать следующие выводы.

        - Учреждению, в особенности бюджетному, необходимо осторожно и взвешенно подходить к решению вопроса о своих полномочиях относительно самостоятельного распоряжения полученными денежными средствами и имуществом. Инициативав данном случае может быть наказуема, поскольку по поводуобозначенной проблемы нет единого мнения даже среди исследователей гражданского права.

        - В целях устранения дальнейших разногласий по толкованию и применению положений п. 2 ст. 298 ГК РФ необходимонормативное решение в виде дополнений в Гражданский кодекс РФ, конкретизирующее вышеобозначенную проблему.

      На сегодняшний день п. 2 ст. 298 ГК РФ в части самостоя­тельного распоряжения соответствующими доходами и имуществом непосредственно и в полном объеме не действует.

       На наш взгляд, правовой режим «самостоятельного распоряжения» заключен в рамках права оперативного управления и, возможно, особого вещного права учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом. Но в настоящее время, с учетом отмеченных норм, скорее является видом права оперативного управления, отличающимся от самого права оперативного управления несколько большей степенью свободы учреждения в отношении соответствующего имущества и ограничением права собственника на его изъятие. Указанное в законе самостоятельное распоряжение в любом случае ограничено специальной правоспособностью учреждения и необходимостью действовать в интересах собственника.