Публикации » В поисках титула

26 апреля 2004 г.

Земельный кодекс РФ (ЗК), принятый 25 октября 2001 года, создал неопределенность в правовых титулах на землю Противоречия между Гражданским кодеком (ГК) и ЗК пытаются устранить и законодатели, и судьи. О подходах к решению данной проблемы рассуждает в беседе с магистром частного права Ольгой Плешановой заместитель председателя Московского областного суда, заслуженный юрист РФ Анатолий Федорович ЕФИМОВ.

Какие земельные споры преобладают сейчас в судебной практике?

О правовых титулах на землю. Сложные проблемы связаны с применением ст. 35 ЗК, согласно которой приобретатель строения, находящегося на чужом земельном участке, «приобретает пра­во на использование соответствующей части зе­мельного участка», занятой строением. Понятие «право на использование» закон не раскрывает. Я думаю, это не что иное, как постоянное (бессрочное) пользование — другой смысл найти просто невозможно. Понятно, что ст. 35 ЗК име­ет в виду участки, находящиеся в государственной либо муниципальной собственности и предо­ставленные гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения.

Однако ст. 20 ЗК ограничивает круг субъектов, которым земельные участки предоставляются в постоянное пользование...

В статье 20 ЗК говорится о новом предоставлении участков, а при купле-продаже строений речь идет об участках, которые были выделены под строительство и уже застроены. В таких случаях земельный участок всегда следовал за строением— как только участок застраивался, он терял самостоятельное значение и рассматривался как принадлежность.

Может, проблема в том, что раньше главным было строение, принадлежностью— земля, а сейчас пытаются сделать главным объектом землю?

Раньше земельные участки выделялись исключительно под строительство в пределах нормативов. Сейчас ситуация иная: земельные участки могут измеряться уже гектарами и сотнями гектаров, ограничений нет, и здесь земля не является принадлежностью какого-то строения. Но если брать традиционные дачи, индивидуальные дома, коттеджи, то там земля и строение — единое целое, причем главная вещь—строение, для возведения и эксплуатации которого выделялся участок.

Статья 35 ЗК исходит из главенствующей роли строения?

Да, и земельный участок должен следовать за ним. Вопрос: в каком размере и на каком праве? Статья 35 ЗК регулирует данный вопрос предельно нечетко. Покупатель строения приобретает

«право на использование соответствующей части земельного участка», то есть не весь участок, а какую-то часть, занятую зданием, строением, сооружением.

К примеру, продается дом на участке 15 соток, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования. Какой участок переходит к новому собственнику? Решать задачу надо сходя из норм ст. 35 ЗК—другой статьи, регулирующей эти отношения, просто нет.

Логика подсказывает, что каждый человек, приобретая дачу или дом, имеет в виду также земельный участок при доме. Причем не только часть участка непосредственно под домом — речь может идти и об иной необходимой площади. Но если переходит не весь участок, то кому достается ос­тальная часть, как ее выделить?

 Наверное, переходить должен весь участок, который был у прежнего собственника строений?

В том-то и дело, что в ст. 35 ЗК говорится о частях, права на которые передаются. Человек, далекий от тонкостей ЗК, не обращает внимания на данное уточнение — он просто покупает дом или дачу. Проблемы у него возникают потом, при попытке приватизации земельных участков. Исходя 13 ст. 35 ЗК на местах приходят к выводу, что право  на весь земельный участок не перешло. Новый собственник имеет, может быть, право только на какую-то часть земельного участка непосредственно под домом. А все остальное предлагают приобрести за плату. Конфликты возникают также при регистрации прав.

Как определить площадь части земель­ного участка, права на которую все-таки переходят?

Сама ст. 35 ЗК этот вопрос не регулирует, отсы-1ает к п. 3 ст. 33 ЗК, а тот, в свою очередь, — к нормативам застройки. Примечательно, что норма к 3 ст. 33 ЗК распространяется только на те земельные участки, которые не указаны в п. 1 этой статьи.

Между тем п. 1 ст. 33 ЗК как раз говорит об участках, предоставляемых гражданам для ведения садоводства, дачного строительства и т. д., но гг. 35 ЗК к нему почему-то не отсылает, хотя вопрос касается в основном дач и индивидуальных домов. Таким образом, самые распространенные ситуации оказались вне правового регулирования.

Как суды находят выход из этого тупика?

Следуя здравому смыслу и сложившейся ранее практике. Если обратиться к ст. 37 ЗК РСФСР, то там обозначенная проблема урегулирована довольно четко: право пользования земельным участком переходит к новому собственнику без всяких оговорок, изъятий, ограничений.

Может, гражданам надо вначале приватизировать земельный участок, а потом уже продавать дачу?

Такой вариант усложняет процедуру.

Но и цена на земельный участок повышается...

Сам факт приватизации цену не повышает. Есть мнение, что право собственности надежнее, но реально объем прав не увеличивается. Например, произвольно изъять часть земельного участка нельзя ни у собственника, ни у обла­дателя иного правового титула — процедура для всех одинакова. Даже у покупателя дачи с земельным участком на праве пользования землю никто не отбирает — споры связаны с приватизацией.

Нужно ли новым собственникам строений приватизировать земельный участок, если в обыденной жизни нет принципиальной разницы между правом собственности и правом пользования?

Безусловно, просматривается политическая идея вытеснить такие вещные права, как постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение. Наше законодательство сти­мулирует к отказу от права постоянного (бессрочного) пользования, формально предоставляя соб­ственнику более надежную защиту. Налицо стремление оставить только право собственности и аренду, а от остальных видов прав отказаться — возможно, из чисто фискальных интересов.

Указанный подход разделяют не все. Например, профессор Е. А. Суханов при обсуждении ЗК на заседании Ученого совета Института государства и права РАН отстаивал необходимость сохранения иных вещных прав. Кроме того, их аналоги существовали в российском праве до 1917 г. — в частности, чиншевое владение. В ГК Квебека 1999 г. (Канада) очень подробно урегулирован эмфитевзис, уходящий корнями в римское право и схожий с правом пожизненного наследуемого владения.

Иные вещные права фактически вытесняются обязательственным правом аренды. За аренду, естественно, надо платить, хотя пользование земельным участком облагается налогом, который можно регулировать. В чем же государство видит преимущество аренды перед постоянным (бессрочным) пользованием?

В самом общем виде различие между правом постоянного (бессрочного) пользования и арендой состоит в порядке возникновения и прекращения прав, сроке пользования, порядке оплаты. Постоянное (бессрочное) пользование — это вещное право наряду с правом собственности и правом пожизненного наследуемого владения земельным участком. Аренда — право обязательственное. Первое возникает из административного акта, второе — из договора, где одной из сторон (арендодателем) выступает собственник земельного участка, и это не обязательно государство.

По договору аренды земельный участок предоставляется арендатору во временное пользование за плату. Этот договор, как и любой другой, может быть расторгнут досрочно, в том числе по инициативе арендодателя, в случае, например, нецелевого использования земли, просрочки арендной платы и др.

При предоставлении земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования го­сударство такими полномочиями не располагает.

Много ли в производстве дел о признании прав на земельные участки, выделенные в советское время без надлежащего документального оформления?

Это наиболее распространенная категория споров в области земельного права. Проблем масса: установление границ земельного участка, оформление прав на него, приватизация.

Часто ли местные власти в подобных случаях отказывают в праве на бесплатную приватизацию?

Как правило, да. Чиновники руководствуются чисто фискальным интересом -пополнить местный бюджет. Причем с земли владельцев таких участков никто не сгоняет, законность пользования под сомнение не ставится. Однако бесплатно оформить права на земельные участки затруднительно.

Как суды подходят к решению таких споров?

Практика самая разная. Президиум Мособлсуда ориентирует на бесплатную приватизацию, исходя из. норм Закона о введении в действие ЗК. Редак­ция п. 4 ст. 3 Вводного закона на редкость неудачна, но ее цель ясна — узаконить эти. земельные участки, поскольку на протяжении десятилетий складывалась практика не оформлять гражданам никаких титулов. Не было также госрегистрации прав. И вины граждан в этом нет.

По каким критериям можно отграничить законное фактическое пользование от случаев самозахвата?

Во Вводном законе речь идет, конечно, только о приусадебных участках, на которых имеется застройка. Причем строения должны принадлежать гражданину на праве собственности, а участок в определенных границах должен перейти в его фатическое пользование до 1 июля 1990 года. Более того, исходить надо из нормативов предоставле­ния земельных участков.

Случаи самозахвата бывают, но обычно они касаются незастроенных участков. К примеру, одно из таких дел рассматривал Мытищинский суд. В 1988 г. истица приобрела часть дома с приусадебным участком, выделенным ей. в установленном порядке. Тогда же она дополнительно разработала захламленный бытовыми отходами земельный участок, находящийся через дорогу, и использова­ла его под огород. Факт нахождения этого участка в пользовании никем не оспаривался, но в его бесплатной приватизации районная администрация отказала. Истица обратилась в суд, однако суд жалобу не удовлетворил, сочтя отказ в бесплатной приватизации правомерным.

Как рассматриваются дела по фактам строительства на самовольно захваченных участках?

Судебная практика исходит из того, что нельзя признавать ни право собственности на самовольную постройку, ни право на земельный участок. Недавно коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ по протесту прокурора отменила судебные постановления, которыми нижестоящие суды легализовали самовольные постройки и закрепили за истцом право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Верховный Суд указал, что истец возводил строения на земельном участке, не отведенном в установленном порядке под строительство, поэтому руководствоваться надо ч. 2 ст. 222 ГК о самовольных постройках.

 Проблемы возникают даже тогда, когда и строение, и земельный участок принадлежат одному лицу. Например, п. 4 ст. 35 ЗК не позволяет отчуждать вместе с земельным участком часть строения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка. Значит ли это, что продаваемая поло­вина садового домика висит в воздухе?

Ситуация, когда у дома выделена обособленная часть, а участок не разделен, вполне реальна. И если участок не выделен в натуре, то по смыслу статьи можно продать только часть здания, оста­вив без передачи земельный участок. Но физически это невозможно, поэтому указанная норма противоречит и здравому смыслу, и принципу единства строения и земельного участка. В правительственном законопроекте, недавно принятом Госдумой в первом чтении, сделана попытка такую ситуацию исключить.

Поправки вносятся в ЗК?

Нет, в ГК, и в этом проблема. В частности, в абзаце 1 ст. 273 ГК предлагается вместо перехода прав определяемых соглашением сторон  предусмотреть переход права собственности на земельный участок , занятый строением. Ситуация, возможная по ст. 35 ЗК, будет исключена, но возникнет противоречие с ЗК, нормы которого останутся без изменений.

Тогда как упорядочить ситуацию с правовыми титулами?

Проект прежде всего касается норм ГК о праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования. С точки зрения правительства, эти виды прав и соответствующие нормы ГК надо просто исключить. На мой взгляд, это ошибочное мнение, поскольку право постоянного (бессрочного) пользования все равно сохранится в ЗК (для тех же госучреждений), но содержание этого титула станет неопределенным без соответствующих норм ГК. В проекте есть правильные предложения, но есть и направленные на уход от проблем, которые надо решать.

В своем заключении на законопроект Вы указывали, что исключение п. 3 ст. 268 ГК снимает всякие ограничения по изъятию земель у санаториев, баз отдыха, музеев, казенных предприятий и т. д. Каким образом?

В п. 3 ст. 268 ГК предусмотрено, что в случае реорганизации юридического лица право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства к ново­му юридическому лицу. Это правильная норма, которая не соответствует ст. 35 ЗК в части терминологии (пользование — использование).

Но если исключить п. 3 ст. 268 ГК, то получится, что любая реорганизация (возможно, сознательная) приведет к утрате прав на земельный участок. Земля перейдет в собственность государства либо муниципального образования, объект придется заново наделять землей, потребуется подавать ходатайство, нести расходы.

Кроме того, земельный участок вовсе не обяза­тельно выделят в прежнем размере. Все мы знаем примеры изъятия привлекательных земельных участков у баз отдыха. Теперь для подобных действий появляется еще одно основание.

Обсуждение законопроекта на Научно-экспертном совете по гражданскому законодательству при Председателе Госдумы выявило целый ряд противоречий, которые возникнут между ГК и ЗК в случае, если проект будет принят. Как потом разрешать противоречия и восполнять пробелы в правовом регулировании?

Придется либо возвращаться к прежней редакции ГК, либо изменять редакцию ЗК. Но лучше делать это одновременно. Впоследствии восполнять пробелы будут суды, ориентируясь в том числе и на исключенные нормы ГК. Применяться будет аналогия закона, предшествующая практика.