08 июня 2010 г.
Кто будет оплачивать предпринимательские риски бюджетных учреждений нового типа? В состоянии ли учреждения-предприниматели удовлетворить требования своих контрагентов? Каковы последствия реформы бюджетных учреждений для бизнеса и населения в целом? На эти и другие вопросы отвечает кандидат юридических наук, член президиума Российской ассоциации налогового права Эдуард Михайлович ЦЫГАНКОВ.
— 2006 г. был принят Закон «Об автономных учреждениях», однако желающих перейти в категорию автономных оказалось немного. Согласны ли Вы с мнением, что власти (похоже, действуя по принципу «не хотите - заставим») решили обновить статус бюджетных организаций по типу автономных и тем самым перевести их на коммерческие рельсы и сэкономить средства бюджета принудительно?
— До активной реализации Федерального закона «Об автономных учреждениях» просто руки не доходили. К 2010 году в отдельных ведомствах появились проекты о преобразовании бюджетных учреждений в автономные. Преобразования задумывались в рамках плановых мероприятий, то есть внедрять их предполагалось постепенно. Однако не надо забывать, что мы находимся на территории социального вулкана, где с завидной регулярностью происходят глобальные войны, революции и перестройки. Вот и на этот раз захотелось все сделать в свете добрых традиций, побыстрее: «Весь мир насилья мы разрушим. До основанья, а затем. Мы наш, мы новый мир построим, Кто был ничем, тот станет всем». По ходу действий не только упрощалась процедура перевода бюджетных учреждений в новое состояние, но и само состояние подгонялось под желаемый результат. В итоге в очередной раз революционная целесообразность одержала верх над юридическими канонами и здравым смыслом.
Реформа бюджетных учреждений напоминает кампанию, посвященную борьбе за трезвость. В данном случае увеличение переходного периода для вступления Закона в полную силу не сыграет существенной роли. Менять надо формы и методы проведения реформы.
Представляется, что у авторов реформы изначально был неверный посыл — эффективность работы государственного бюджетного учреждения можно повысить исключительно за счет его перехода на рыночные принципы. С таким посылом можно далеко пойти. Как будут функционировать наш государственный аппарат, армия и милиция, если иных способов повышения эффективности их работы просто нет.
Исторический опыт государственного управления свидетельствует о возможности достижения высоких показателей эффективности работы государственных учреждений за счет использования традиционных для административных отношений административных методов контроля и управления.
Использование рыночной терминологии и рыночных принципов в вопросах функционирования государственных учреждений всегда было условным. К сожалению, невероятное стало очевидным, а «выполнение функции» превратилось в «реализацию услуги».
— Разделяете ли Вы мнение, согласно которому немало бюджетных учреждений (в том числе и в социально значимых сферах), которые не получат необходимый для существования минимум объема госзаданий, окажутся на грани банкротства и вынуждены будут просто закрыться?
— Закрывать бюджетные учреждения вправе только суд или собственник, то есть государство в лице его уполномоченных органов. Для ликвидации учреждения нужны средства. Поскольку государство-собственник теперь не будет нести ответственность за деятельность своих учреждений, у него не отпадет надобность в их ликвидации. Просто на входе в здание учреждения вместо одной таблички повесят несколько. Количество табличек будет зависеть от размера недвижимости. В зависимости от наличия конкретных условий для осуществления предпринимательской деятельности учреждение будет либо процветать, либо тихо умирать. К сожалению, банкротство учреждениям не грозит.
Для создания коммерческой организации необходим уставный капитал, основной задачей которого является обеспечение имущественных интересов иных участников гражданских правоотношений. Бюджетным учреждениям разрешили активно заниматься предпринимательской деятельностью, но не дали имущества, которым это учреждение будет отвечать по своим обязательствам. По закону взыскание не может быть обращено на недвижимое и особо ценное имущество бюджетного учреждения, то есть практически на все используемое им имущество. Поскольку государство как собственник не отвечает по обязательствам бюджетных учреждений, то очевидно, что «пользователь услуг учреждения» будет за свой счет оплачивать предпринимательские риски бюджетного учреждения.
— Предположим, кто-то захочет избавиться от учреждения. Существуют ли механизмы, которые помешают ему лишить неугодное учреждение пайка в виде госзаданий или, учитывая уровень коррупции, купить «мораторий на госзадания» для такого учреждения? Нет задания — нет и учреждения.
— В ликвидации учреждения никто не заинтересован. Между тем в конкурентной борьбе манипуляции с госзаказом не исключены. Как говорится, бизнес, ничего личного.
— Вот цитата из заключения думского комитета по законодательству: «... По существу, закрепление в законе предлагаемого типа бюджетного учреждения размывает саму конструкцию учреждения, поскольку по объему предоставляемой ему правоспособности оно представляет собой фактически разновидность коммерческой организации». Каковы последствия и риски для бизнеса от появления новой армии некоммерческих по форме и коммерческих по содержанию организаций?
— В СМИ под бюджетными учреждениями подразумевали учреждения культуры, образования и здравоохранения, подавляющее большинство которых в настоящее время не конкурентоспособно. Между тем многие бюджетные учреждения, созданные при органах государственной власти и осуществляющие контрольные и надзорные функции, зарекомендовали себя как активные предприниматели. Они проводят лабораторные и научные исследования, а также различного рода экспертизы для получения лицензий и разрешений. Если к административному ресурсу таких «предпринимателей» добавить открывающиеся возможности для легального предпринимательства, а также налоговые льготы и привилегии, предусмотренные для бюджетных учреждений нового типа, то риски получения бизнесом самых неблагоприятных последствий проводимой реформы значительно возрастут.
Однако наибольший вред общественным отношениям от несоответствия правовой формы и содержания кроется в нарушении системности действующего законодательства. Оно, кстати сказать, и без того не может похвастаться наличием у себя этого качества. Регулирование общественных отношений — дело тонкое. На протяжении столетий формируются принципы и правила. После очередной революции, когда все до основания разрушено, правила отодвигаются в сторону, а во главу угла ставится революционная целесообразность. Для наглядности можно представить себе ситуацию, когда «химики нового поколения», позабыв об основах построения таблицы Менделеева, будут переставлять в ней элементы «по своему хотению».
— Закон сокращает перечень видов имущества, на которое может быть обращено взыскание по обязательствам бюджетного учреждения, и к тому же исключает субсидиарную ответственность собственника по обязательствам учреждения. Как Вы полагаете, будут ли бюджетные учреждения при таких ограничениях в состоянии удовлетворить требования своих контрагентов?
— Спасибо за этот вопрос. Ответ на него будет логичным продолжением предыдущего. Деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие (как это ни покажется кому-то странным) имеет вполне практическое обоснование. Деление юридических лиц на различные правовые формы нужно не для красоты и видового разнообразия, оно отвечает интересам гражданско-правовых отношений. Полная дееспособность коммерческого юридического лица возникает только при наличии соответствующего уставного капитала, за счет которого должны обеспечиваться его обязательства перед третьими лицами. Для надлежащего развития гражданско-правовых отношений государство просто обязано законодательно устанавливать минимальный размер уставного капитала для организаций, самостоятельно осуществляющих предпринимательскую деятельность. Чем больше размер уставного капитала, тем надежнее гарантия обеспечения имущественных прав контрагентов предпринимателя.
В случае с бюджетными учреждениями нового типа мы получим огромный отряд предпринимателей, чьи обязательства практически ничем не обеспечены. У них нет уставного капитала, и собственник (государство) отказывается отвечать по его обязательствам. Кроме того, на имущество такого учреждения (за некоторыми исключениями) обращать взыскание просто запрещено. Понятно, что при данных обстоятельствах у контрагентов не может быть надежды на возмещение понесенных убытков, а у бюджетного учреждения отсутствуют рыночные стимулы для добросовестной предпринимательской деятельности.
Вот так правовая форма может повлиять на содержание возникающих правоотношений. При этом новое законодательство нарочито пренебрегает конституционным постулатом о равенстве государственной и частной форм собственности. Государство отказывается отвечать по долгам своих учреждений, между тем собственники частных учреждений такой привилегии не получили. Возникшая ситуация несколько настораживает, почти как надпись на гардеробе: «Администрация не несет ответственности за оставленные вещи».
— Могут ли контрагенты бюджетного учреждения по действующему законодательству добиться удовлетворения своих требований за счет соответчика по обязательствам в лице государства? Какова практика?
— Государство установило достаточно ясное правило — оно не отвечает по долгам своих учреждений. В этих случаях действовать придется исходя из общих норм Конституции о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Как уже упоминалось, решающим аргументом в споре с противниками Закона стало увеличение срока его окончательного вступления в силу. Между тем более чем трехлетний опыт применения Закона «Об автономных учреждениях» не был обобщен и представлен на обозрение законодателю. Теперь, когда Закон о новых бюджетных учреждениях уже принят, на различных конференциях и круглых столах передовая общественность узнает о негативных последствиях автономной работы бюджетных учреждений. Типичными из них являются: рост кредиторской задолженности (в том числе по налоговым и иным обязательным платежам); направление полученного от самостоятельной деятельности дохода исключительно на заработную плату, фактическое отсутствие руководящих кадров или соответствующего образования у этих кадров.
Опыт работы автономных учреждений также подсказывает, что для возникновения проблем с ответственностью этого учреждения совершенно не обязательно заключать какие-либо крупные контракты. Если здоровью ребенка из дошкольного или школьного учреждения будет причинен ущерб по вине учреждения, последствия имущественной безответственности учреждения не заставят себя ждать. Нужной суммы у учреждения нет, на имущество взыскание не распространяется, государство за учреждение ответственности не несет. В итоге работа учреждения заблокирована в связи с арестом счетов, безутешные родители находятся в поисках средств и справедливости. Это реальная ситуация.
Теперь можно только представить, что будет с учреждениями здравоохранения, с которых заплатившие из своего кошелька граждане будут с особой тщательностью спрашивать за качество предоставленных услуг, а также за причиненный своему здоровью вред.
— Будет ли развиваться бюджетное учреждение, зависит прежде всего от его руководителя. Но, например, руководитель лечебного или образовательного учреждения — это врач и учитель, а не менеджер. Что грозит главе бюджетного учреждения, который не проявил менеджерские качества и задолжал контрагенту?
— На мой взгляд, ситуация будет зависеть от конкретных обстоятельств, от полной безответственности до статуса «козла отпущения». Кроме того, контрагенту может задолжать только само учреждение, а не его руководитель. Но, как уже было выше сказано, если с руководящими кадрами у бюджетных учреждений есть проблемы, то с ответственностью самих бюджетных учреждений все в полном порядке.
Следует отметить также, что предпринимательская деятельность бюджетных учреждений практически неподконтрольна и не имеет каких-то единых методик или рекомендаций. Рыночные методы регулирования тем и отличаются от административных, что предоставляют участникам общественных отношений широкий простор для частной инициативы. При этом такие качества отношений, как единообразие, предсказуемость и обозримость, уступают место спонтанности и разнообразию. Можно только представить, какое многообразие управленческих решений мы сможем получить, когда предпринимательством займутся непрофессиональные менеджеры, причем без страха имущественных потерь.
— Хотя в правительстве и говорят, что бесплатная медицина, образование — это гарантии, закрепленные в Конституции, оппоненты закона опасаются, что бюджетники-предприниматели, которые переводятся на самоокупаемость, переориентируются на платные услуги, а доля бесплатных будет сведена к минимуму. Эдуард Михайлович, прокомментируйте, пожалуйста.
— Если для повышения эффективности работы учреждений применять исключительно рыночные принципы, то так и будет.
Достаточно вспомнить переход на самоокупаемость различных пансионатов и домов отдыха. Забор, шлагбаум и повышение тарифов, без каких-либо серьезных инвестиций или улучшения качества услуг. Ни для кого не секрет, что Новый год в подмосковном пансионате обойдется вам в сумму, которой хватило бы на путешествие на южный берег Индии. И такое торжество рыночных методов длится уже второе десятилетие.
Рыночные законы конкуренции (закон естественного отбора) и минимизации непродуктивных затрат (закон сохранения энергии) никто не отменял. В частности, в свете нового законодательства как-то нелогично запрещать профильным вузам заниматься непрофильными направлениями (например, запрещать театральному институту выпускать финансовых менеджеров). В этом случае хочется только в очередной раз повторить — бизнес, ничего личного.
— Предусмотрен ли гарантированный минимум бесплатных бюджетных услуг и их стоимость?
— Насколько мне известно, таких актов пока нет. Эти показатели, а также еще целый пакет правовых актов должны быть разработаны Правительством.
— В заключение хотелось бы спросить, необходимо ли пополнить довольно скромный список казенных учреждений, которые будут финансироваться из бюджета по смете?
— По своему правовому статусу казенные учреждения в полной мере соответствуют понятию «учреждение». Налицо совпадение формы и содержания. По моему мнению, именно такой формой учреждений должно пользоваться государство для реализации своих функций. Для осуществления хозяйственной и предпринимательской деятельности у государства есть такая форма, как ГУП (государственное унитарное предприятие).
Интервью подготовила
Оксана Бодрягина,
«эж-ЮРИСТ»