Введение: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА
ПОДДЕРЖКИ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Уважаемые коллеги!
Именно с такого обращения к Вам хотели бы начать данное издание все, кто так или иначе оказался причастен к его подготовке. Ибо одним важным делом оказались объединены сегодня и руководители Министерства регионального развития России – инициатора издания данной книги, и ее авторы – профессорско-преподавательский состав Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, и сотни тысяч специалистов, которые в своей практической деятельности ежедневно разрешают проблемы местного самоуправления. По данным Росстата России, на 1 января 2008 г. на территории Российской Федерации было сформировано 24151 муниципальное образование.
Каждый из нас является жителем своего родного города или села. И для тех, кому далеко не безразлична судьба своего малого Отечества, важное значение приобретает и судьба местного самоуправления. С его развитием в современных условиях связаны большие надежды на возрождение России. Проблемам местного самоуправления посвящено и данное издание, знакомство с которым начинаете не только Вы, но и, надеемся, тысячи наших единомышленников в самых разных городах и селах нашей страны.
Каковы общие принципы организации местного самоуправления и каким образом реализовать данные принципы с учетом особенностей и возможностей каждого муниципального образования? Как сформировать правовую основу для реализации вопросов местного значения, а также привлечь к их осуществлению население муниципальных образований? Какие ресурсы – финансовые, экономические, организационные, кадровые, а также инновационные технологии можно не только эффективно, но и законно использовать для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований?
Перечень таких вопросов, особенно связанных с межбюджетными отношениями, перераспределением имущества и его управлением, решением социальных проблем, легко продолжить. Они волнуют не только специалистов, но и население. Ответы на них пытаются дать и теоретики, и практики местного самоуправления. На их решение была направлена разработка Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 131-ФЗ), с принятия которого началась очередная муниципальная реформа.
От того, насколько успешно будут реализованы ее задачи, зависит в конечном итоге и решение многих проблем, с которыми сталкивается ежедневно каждый из нас. Это – вопросы жилищно-коммунального хозяйства и транспортного обслуживания населения, образования и культуры, здравоохранения и социальной поддержки населения, землепользования и многие другие вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Таким образом, во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация очень многих конституционных прав и свобод человека и гражданина. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление – это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства в целом.
Местное самоуправление, как показывает не только непродолжительный опыт его развития в современной России, но и зарубежная практика, не может успешно развиваться без постоянной поддержки со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Как отметил, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, Президент России Д.А. Медведев, «роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере, адекватно было обеспечено». И это, продолжая данную мысль, заметил Президент РФ «непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всём мире, – без указаний и распоряжений сверху.
Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление – когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами».
Местное сообщество лучше всего знает свои проблемы, а также те ресурсы, которые можно использовать для этого. Более того, это такой уровень власти, на котором достигается наибольшая «прозрачность» расходов и доходов, что создает условия для более экономного расходования ресурсов, которых, по известному выражению, «никогда не бывает много». На уровне муниципального образования можно точнее определить «болевые точки» его развития и установить последовательность решения многочисленных проблем.
Но все это возможно только в том случае, если удастся реализовать смысл и содержание проводимых в нашей стране реформ: если местное самоуправление станет, как это установлено Конституцией Российской Федерации и предусмотрено муниципальным законодательством, правом населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление – это большая и рассчитанная на многие годы работа, которая требует определенных знаний, умений и навыков, постоянных усилий, силы воли и терпения.
Не только понимание сказанного, но и готовность оказать помощь в развитии местного самоуправления, преодолении его противоречий и трудностей, создав для этого необходимые условия, характеризуют сегодня политику государства в данной сфере. Хотя, казалось бы, после достаточно многочисленных ошибок муниципального строительства было бы легче вернуться к нашему прошлому, восстановив столь известную еще многим «вертикаль» единой государственной власти снизу доверху. Однако даже опыт «проб и ошибок» доказал, что «дойти» до каждого человека, выявить и решить его проблемы может только самая близкая к нему муниципальная власть, прежде всего органы местного самоуправления городских и сельских поселений. Поэтому именно с формирования поселенческого уровня организации местного самоуправления началась и последняя муниципальная реформа.
Каковы же основные направления государственной политики поддержки и развития местного самоуправления после вступления Федерального закона № 131-ФЗ в юридическую силу в полном объеме?
Такие направления определяются прежде всего Конституцией Российской Федерации, установившей государственные гарантии местного самоуправления. Они определяются и обеспечиваются государством в лице его федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ, имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: общие и юридические гарантии. Если же эти гарантии рассматривать с точки зрения того, для кого они предоставляются, то можно отдельно говорить о гарантиях прав населения муниципальных образований, отдельных граждан Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц. После подписания и ратификации Россией Европейской Хартии местного самоуправления можно выделить также группу международных гарантий.
Среди общих гарантий местного самоуправления прежде всего необходимо охарактеризовать организационно-политические, под которыми понимается демократический характер политического режима в стране, который обусловливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством. Как показывает опыт политического развития последних лет, в Российской Федерации произошло ограничение сферы полномочий государства. Это создает необходимое политическое и правовое пространство для становления демократических структур гражданского общества, а также формирования и развития местного самоуправления.
Органы государственной власти в соответствии с установленными федеральным законодательством полномочиями, действующими федеральными и региональными программами оказывают значительную политическую и организационную поддержку местного самоуправления. На федеральном уровне основная работа осуществляется Министерством регионального развития Российской Федерации. Существенное значение здесь имел приход к руководству данным федеральным органом исполнительной власти Д.Н. Козака, который в свое время как официальный представитель Президента России стоял у истоков Федерального закона № 131-ФЗ.
В России признан и конституционно закреплен принцип идейного и политического плюрализма. В ходе муниципальных выборов активное участие принимают политические партии. Политический плюрализм, являясь составной частью политических гарантий местного самоуправления, выявляет и демократизм государственного устройства.
Важной организационной гарантией становления местного самоуправления в Российской Федерации является формирование соответствующих международных, федеральных и региональных, государственных и общественных организаций, обеспечивающих осуществление муниципальной реформы. В их числе – Палата местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, который является одним из трех основных подразделений Совета Европы. Этот консультативный орган используется для обсуждения вопросов, затрагивающих компетенцию и интересы местного самоуправления, инициирования предложений по его развитию, налаживанию межрегионального и приграничного сотрудничества для достижения мира, толерантности и устойчивого развития, наблюдения за муниципальными выборами, осуществления долгосрочных и специальных программ поддержки муниципальной демократии, содействия в разработке законодательства по местному самоуправлению и решения других проблем, связанных с реализацией Европейской Хартии местного самоуправления.
В России к таким организациям, обеспечивающим гарантии местного самоуправления, можно отнести Общественную палату Российской Федерации, Общероссийский Конгресс муниципальных образований РФ и другие объединения муниципальных образований Российской Федерации. Важное значение также имеют Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, утвержденный Указом Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 и аналогичные совещательные органы, созданные при руководителях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В юридической литературе часто также рассматриваются политические гарантии законности, к которым относят: легитимность и легальность политико-правового режима; разделение властей и соблюдение прав местного самоуправления; наличие общепризнанных демократических прав и свобод, отсутствие господства одной партии и идеологии и др.
Наряду с организационно-политическими важное значение для функционирования местного самоуправления имеют экономические гарантии. Это, прежде всего, наличие муниципальной собственности, возможность эффективного использования финансовых ресурсов. В соответствии с требованиями международного права в российском законодательстве признается и гарантируется муниципальная собственность, право на управление и распоряжение ею, право на установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение местного бюджета и др.
Среди социальных гарантий местного самоуправления следует назвать развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, сложившиеся в целом институты гражданского общества. Важное значение в связи с этим приобретает деятельность домовых и уличных комитетов, общественных объединений за здоровую окружающую среду, комиссий по изучению истории родного края и др., которые позволяют выявлять интересы населения, не только формулировать их притязания, но осуществлять через механизмы самоуправления. Посредством прямого или представительного участия в делах местного сообщества, население учится азам демократии, демократического общежития.
К духовным гарантиям местного самоуправления относится система духовных ценностей человека в местном сообществе и обществе в целом, включающаяся в ментальность людей и определяющая их активную позицию в системе местного самоуправления. Такая позиция приобретает порой большее значение, чем даже наличие необходимых экономических ресурсов. Она базируется на сочетании определенных знаний о своих правах и обязанностях, доверия членов местного сообщества к органам местного самоуправления и его должностным лицам, умениях и навыках решения текущих вопросов своей жизнедеятельности. Научиться мыслить и действовать в соответствующих категориях демократической ментальности – это источник взаимопонимания между людьми, которое возникает в процессе местного самоуправления и одновременно с этим становится его важнейшей гарантией. Проблема эта гораздо более серьезная, нежели обеспечение организационно-политических и финансово-экономических условий для его эффективного функционирования. Формирование демократической ментальности как основы местного самоуправления связано с сохранением местных обычаев и традиций, воспитанием ответственного отношения к своей «малой Родине».
Важнейшую роль в организации местного самоуправления играют юридические гарантии. Формирование правового государства требует определения конституционно-правового статуса важнейших элементов государственного и общественного устройства, закрепления общих принципов организации местного самоуправления и гарантий его деятельности. Данное требование формулирует и ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления: «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».
В Конституции РФ местное самоуправление впервые было определено как основа конституционного строя России: ст. 12 установила, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в главе 8 Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве. Основными из них являются:
1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Часть 2 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
2. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления для исполнения на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
3. Обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Одновременно с этим, и граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. «Органы местного самоуправления – как записано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, – должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления».
Федеральное законодательство предусматривает также правовые гарантии для беспрепятственного осуществления полномочий депутатами, членами выборного органа местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления.
Более подробно основные направления государственной политики в сфере поддержки и развития местного самоуправления регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ, ч. 1 ст. 5 которого к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование:
- по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
- прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.
Федеральный закон № 131-ФЗ во многом уточнил положения, впервые сформулированные в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и конкретизированные позднее в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Достаточно напомнить, что в первые самые сложные годы становления местного самоуправления государство обеспечило путем разграничения государственной собственности формирование финансово-экономической основы местного самоуправления. Были подготовлены условия для создания выборных органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации и другие судебные органы в своих многочисленных решениях отстаивали конституционное право населения на местное самоуправление.
Особая роль в области местного самоуправления отводится Федеральным законом № 131-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 1 ст. 6 осуществляют правовое регулирование, во-первых, вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных федеральным законом; во-вторых, прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; в-третьих, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; в-четвертых, прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.
Этот перечень полномочий конкретизируется другими нормами Федерального закона № 131-ФЗ, которые к ведению субъектов РФ относят, в частности, установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса (ч. 7 ст. 13) и др. вопросы.
Анализ полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления показывает, что они в основном связаны с правовымрегулированием, которое не должно противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и Федеральному закону № 131-ФЗ. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается, но только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и Федеральным законом № 131-ФЗ. Аналогичное ограничение установлено и для органов государственной власти субъектов РФ.
Осуществляя политику поддержки и развития местного самоуправления, органы государственной власти оказывают информационную, научно-аналитическую, методическую помощь муниципальным образованиям. С учетом этого подготовлено и издано представленное Вам издание. Его авторы надеются, что оно окажет помощь в ежедневной работе каждого, кто заинтересован в успешном развитии муниципального образования. С этой целью в нем последовательно раскрываются правовые, организационные и экономические основы местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и иных вопросов, которые не отнесены к их собственной компетенции, а также особенности управленческой деятельности на муниципальном уровне. Авторы обобщают имеющийся опыт муниципального управления, знакомство с которым может оказать практическую помощь в выборе конкретных механизмов решения тех или иных проблем муниципального образования.
При подготовке данного издания в значительной степени был использован многолетний опыт Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), в стенах которой наряду с другими специалистами проходят повышение квалификации и профессиональную переподготовку депутаты представительных органов муниципальных образований и члены других выборных органов, главы муниципальных образований, иные выборные должностные лица и муниципальные служащие. Конкретные проблемы муниципальных образований самых разных субъектов РФ, наиболее активно обсуждавшиеся во время таких занятий после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, повлияли на выбор структуры книги и отбор материала. Были использованы предыдущие издания РАГС, которые нашли широкое распространение среди практиков местного самоуправления.
Конечно, в одной работе невозможно учесть все многообразие проблем и жизнедеятельности более 24 тыс. муниципальных образований России, имеющих в соответствии с муниципальным законодательством различный статус, обладающих разными социально-экономическими ресурсами и осуществляющих интересы населения порой в весьма отличных природно-климатических, политических и прежде всего экономических условиях. Если специалисты, связанные с деятельностью органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов и городских округов, как правило, имеют доступ к специальным изданиям по муниципальной проблематике, Интернет-ресурсам, в многочисленных сельских поселениях (а это более 19 тыс. или 82,2% всех муниципалитетов ) такие возможности часто отсутствуют. Авторы не могли не учесть и этих обстоятельств.
Кроме того, ни одно, даже очень полное издание, не способно ответить на новые вопросы, которые ежедневно задает быстро меняющаяся реальность. Авторы книги надеются, что системные знания, умения и навыки, в формировании которых окажет помощь и этот труд, станут основой для последующей самостоятельной работы практиков местного самоуправления над повышением своей квалификации, по поиску и освоению новых муниципальных знаний. С этой целью по проблемам местного самоуправления, которые рассматриваются в данной работе, рекомендованы не только нормативные акты, которые должны обеспечить правовой характер деятельности, но и отдельные научные, учебные и учебно-методические издания. Такие издания станут основой библиотеки, которую могут регулярно пополнять комментарии к законодательным актам, учебники и учебные пособия по муниципальному, административному, трудовому, гражданскому и другим отраслям права, труды по управлению и экономике, социологии и политологии, психологии и иным направлениям научного знания.
Полезная информация по вопросам организации местного самоуправления также содержится на официальных серверах органов государственной власти, информационных порталах и сайтах в сети Интернет, перечень наиболее распространенных из которых приводится в конце работы.
Медведев Д.А. Выступление на II Общероссийском гражданском форуме.