2.8. Участие органов местного самоуправления в реализации
федеральных приоритетных национальных проектов

В начале 2000-х годов начался существенный пересмотр основных направлений государственной политики в России. По мере укрепления государства и экономики стали складываться условия и предпосылки для целенаправленной деятельности по реализации целей и задач социального государства. Это было обусловлено также тем, что была очевидна необходимость сильной и активной социальной политики, отвечающей сути и принципам социального государства. Эта потребность была вызвана и внешними причинами – необходимостью гармонизации и сближения законодательства и социальной практики со странами, подписавшими Социальную хартию.

Европейская социальная хартия была подписана Россией 14 сентября 2000 года. Это единственный международный договор, который касается всех аспектов социального обеспечения. Кроме права на социальное обеспечение Хартия обеспечивает право на социальную и медицинскую помощь и право на пользование услугами социальных служб. Она закрепляет основополагающие права каждого человека: зарабатывать себе на жизнь своим трудом по свободно избранной специальности; на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; на справедливое вознаграждение, достаточное для поддержания нормального уровня жизни трудящегося и его семьи; на защиту от бедности и социального отторжения. Речь в ней идет и о правах каждого человека на жилье, на защиту труда подростков, женщин, матерей, инвалидов, мигрантов и др.

Социальную политику стали характеризовать и новые подходы в формировании механизмов реализации: они были связаны с переходом от политики натуральных льгот к их монетизации; был избран программно-целевой подход, позволявший выявить наиболее болезненные проблемы социального развития и сформулировать соответствующие программы (проекты) их решения.

Принципиальной особенностью ПНП является их инновационная направленность. Поддержку получают именно те направления развития, которые связаны с использованием и внедрением самых передовых технологий. Это компьютеризация всех школ и обеспечение доступа к Интернету, снабжение медицинских учреждений самым передовым оборудованием и использование современных технологий в строительстве жилья. ПНП также тесно связаны с реализацией более 40 действующих федеральных целевых программ. Среди которых – Концепция демографической политики до 2025 года, Федеральные целевые программы «Дети России на 2007-2010 годы», «Социальное развитие села до 2010 года», «Жилище на 2002-2010 годы» и многие другие.

Как уже было отмечено, в реализации приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса» важную роль играют органы местного самоуправления.

Приоритетный национальный проект «Образование» включает направления: «Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования», «Внедрение современных образовательных технологий», «Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня», «Повышение уровня воспитательной работы в школах» и «Развитие системы профессиональной подготовки в армии». Основной их смысл заключается в переходе к инновационному образованию, которое должно быть сориентировано не столько на передачу знаний, которые постоянно устаревают, сколько на овладение базовыми компетенциями, позволяющими затем – по мере необходимости – приобретать знания самостоятельно.

Объем информации, которой владеет наша цивилизация, удваивается каждые пять лет. Поэтому помимо освоения знаний не менее важным становится освоение техник, с помощью которых можно получать, перерабатывать и использовать новую информацию.

С этой целью в рамках ПНП решаются такие задачи, как: 1) подготовка и введение новых государственных образовательных стандартов с последующим мониторингом деятельности систем образования различных форм собственности; 2) введение обязательного 11-летнего образования; 3) реализация новых форм контроля за качеством образования; 4) качественное питание, диспансеризация и оздоровление школьников; 5) внедрение инновационных и информационных технологий; 6) реализация доступности детских дошкольных учреждений; 7) обеспечение гарантий прав в области образования в связи с переходом российской армии на контрактную основу; 8) внедрение различных форм стимулирования учреждений, педагогических работников и обучающихся; 9) развитие непрерывного, в том числе профессионального, образования.

Благодаря реализации ПНП «Образование» расходы на образование ежегодно увеличиваются на 20-30%. Эти расходы позволили обеспечить школы компьютерными классами и выходом в Интернет, повысить оплату учителей за отдельные виды труда и др. Но главное, что были запущены системные изменения в российском образовании.

В 2009 году реализация данного ПНП будет продолжена. Это – поощрение лучших учителей, выплаты за классное руководство, конкурсы учреждений начального и среднего профессионального образования по подготовке высококвалифицированных кадров. Часть мероприятий, в частности, поддержка учреждений профобразования, будет реализовываться на федеральном уровне, а часть перейдет на региональный.

Продолжится реализация пилотных проектов по комплексной модернизации образования в регионах, внедрение новых финансово-экономических механизмов. Кроме того, будут продолжены закупка автобусов и оборудования, поощрение работников дополнительного дошкольного образования и др.

Приоритетный национальный проект «Здоровье» , включающий в себя такие направления, как: «Развитие первичной медико-санитарной помощи», «Развитие профилактического направления медицинской помощи» и «Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью» – еще одна важная сфера деятельности органов местного самоуправления. Его значение во многом объясняется тем, что первичная медико-санитарная помощь оказывается в основном на муниципальном уровне: это более 13 тыс. амбулаторно-поликлинических учреждений. Потребности же в высокотехнологичной помощи удовлетворяются на данном уровне по различным данным не более чем на 10%.

Реализация ПНП в области здравоохранения требует прежде всего правового и организационного обеспечения решения таких задач, как: 1) повышение доступности всех медицинских услуг, но особенно отдельных их видов (например, специализированной) и для отдельных категорий населения (в частности, детей, беременных женщин); 2) повышение качества медицинских услуг; осуществление с этой целью стандартизации и регламентации таких услуг, их организационное и информационное обеспечение; 3) искоренение «теневых» платежей в системе здравоохранения; 4) повышение эффективности деятельности муниципального сектора здравоохранения и отдельных медработников; 5) повышение доступности и качества лекарственного обеспечения, особенно отдельных категорий граждан; 6) профилактика социально обусловленных заболеваний; 7) повышение охвата медицинских работников профессиональной переподготовкой, улучшение качества профессиональной подготовки и переподготовки кадров; 8) внедрение инновационных методов в сферу оказания медицинских услуг, в фармацевтическое производство и биотехнологии и др.

Осуществляются также поиски оптимальной системы организации, экономического обеспечения и управления деятельности по оказанию медицинской помощи, способной учесть: во-первых, наличие у значительной части населения хронических заболеваний; во-вторых, возросшую информированность населения о новых технологиях лечения, новых лекарственных препаратах; в-третьих, развивающиеся медицинские технологии, позволяющие оказывать медицинскую помощь с использованием мало повреждающих оперативных вмешательств, а также расширение круга пациентов, которым может быть оказана такая помощь.

Существующая система организации оказания медицинской помощи, в том числе отраслевой подход, не предусматривает взаимодействия между конкретным пациентом и конкретным, выбранным этим пациентом медицинским работником (врачом, фельдшером, медицинской сестрой). Предопределено, что пациент может взаимодействовать только с той с медицинской организацией, к которой он прикреплен территориально или по месту работы. Муниципальный сектор здравоохранения существует благодаря нормам и правилам, установленным не только без участия пациента, но и без его согласия.

Но только в результате взаимодействия врача и пациента достигается цель медицинской деятельности – оказание медицинской помощи, необходимой данному пациенту в данный момент времени и оказываемой данным медицинским работником. На формирование такого взаимодействия должны быть направлены основные усилия органов местного самоуправления в создании новых условий и инфраструктуры муниципального сектора здравоохранения.

В 2008 году к основным направлениям ПНП «Здоровье» добавились новые – по снижению смертности от дорожно-транспортных происшествий и по совершенствованию медицинской помощи при сердечно-сосудистых заболеваниях. По официальным данным, Россия занимает первое место в мире по аварийности на дорогах. Смертность от всех видов несчастных случаев на транспорте составляет 27,7 на 100 тыс. населения, что практически в 3,3 раза выше, чем в «старых» странах Европейского Союза, и в 2,2 раза больше, чем в «новых» странах ЕС, в то время как количество автомобилей на душу населения в России вдвое меньше, чем в странах Европы. Сердечно-сосудистые заболевания – это одна из главных причин смертности в России. Показатели смертности от них являются одними из самых высоких в мире.

На 2009 год запланирован старт двух новых важных программ, связанных с совершенствованием организации медицинской помощи пациентам с онкологическими заболеваниями и формированием здорового образа жизни. В стране сегодня курят более 40 млн. человек: 63% мужчин, 30% женщин, 40% юношей и 7% девушек. Смертность же от онкологических заболеваний в 2007 году составила 202,3 на 100 тыс. человек, в том числе лиц в возрасте до 64 лет – на 30% превышает аналогичный показатель в «старых» странах Европейского союза и находится на одном уровне с «новыми» странами ЕС.

Сложность реализации данных программ заключается в том, что они потребуют не только масштабных преобразований в организации профилактики и лечения, значительного финансирования, но и изменения отношения населения к своему здоровью.

Реализация приоритетного национального проекта«Доступное и комфортное жильё – гражданам России» – это механизм преодоления тех сложностей, о которых говорилось при рассмотрении полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства. В настоящее время полномочия органов местного самоуправления в сфере предоставления муниципального жилья ограничивается только категорией малоимущих граждан. Для решения же жилищных проблем других категорий населения органы местного самоуправления в соответствии со ст. 40 (части 2, 3) Конституции РФ обязаны поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления ими права на жилище. Основной целью ПНП «Доступное и комфортное жильё гражданам России» и является решение этих конституционных задач. Ибо самостоятельная покупка квартиры в России остается пока еще весьма сложной задачей для большинства семей.

В то же время около 4,4 млн. семей остро нуждаются в улучшении жилищных условий. Только по официальным данным, хотели бы изменить свои жилищные условия около 28 млн. семей, или 61% населения России. Кроме того, из 3 млрд. кв. метров жилого фонда России более половины нуждается в ремонте. Некоторые дома не ремонтировались по 40-50 лет. Объем ветхого жилья по стране составляет 93 млн. кв. метров, из них аварийного – более 11 млн. кв. метров.

ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» включает четыре направления – «Повышение доступности жилья», «Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования», «Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством», в реализации каждого из которых предусмотрено в той или иной форме участие органов местного самоуправления.

Прежде всего это улучшение жилищных условий 69,5 тыс. молодых семей, ибо предоставление субсидий молодым семьям на приобретение жилья или оплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита на приобретение жилья или строительство индивидуального жилья частично может обеспечиваться за счет местного бюджета. За счет местного бюджета могут быть также предоставлены субсидии в размере не менее 5% средней стоимости жилья при рождении (усыновлении) одного ребенка на цели погашения части кредита (займа) или компенсацию затраченных собственных средств на приобретение жилья или строительство индивидуального жилья.

Устойчивое место на рынке жилищного кредитования заняла ипотека. Предметом ипотеки является недвижимость, принадлежащая залогодателю, но им может быть и право на недвижимость. Основным видом ипотеки является оборотная ипотека – выдача залогового свидетельства на ипотеку, что облегчает обращение такой ипотеки в коммерческом обороте.

В конечном счёте, реализация ПНП в данной сфере предполагает достижение следующих целей: 1) рост объемов жилищного строительства; 2) выделение из бюджетов всех уровней средств на оснащение инженерной инфраструктуры участков под возведение жилья; 3) разработка механизма субсидирования ипотечных кредитов и значительное увеличение уставного капитала Агентства по ипотечному и жилищному кредитованию; 4) полноценное функционирование накопительной ипотечной системы для военнослужащих; 5) рост расходов федерального бюджета на поддержку молодых семей; 6) помощь молодым специалистам на селе в решении жилищной проблемы; исполнение государственных обязательств по предоставлению жилья ветеранам войн и вооруженных конфликтов, «чернобыльцам», инвалидам, другим категориям граждан, в отношении которых законодательно предусмотрены соответствующие льготы; 6) оптимизация тарифов на услуги ЖКХ, которые не должны превышать установленных Правительством РФ пределов; демонополизация ЖКХ.

У банков не хватает собственных долгосрочных ресурсов, для того чтобы выдавать ипотечные кредиты на срок больше 15 лет. Огромную роль в развитии ипотеки играет рефинансирование ипотечных кредитов – возможность уступать требования по ипотечным кредитам другому финансовому институту (АИЖК). За счет этого банки могут расширять объемы кредитования даже в условиях ограниченного доступа к долгосрочным финансовым ресурсам, снижать процентные ставки по кредитам и увеличивать срок кредитования.

Реализация национального проекта предполагает увеличение ввода жилья до 80 млн. кв. м. в 2010 году. Далее планируется поддерживать темпы строительства на этом уровне. Именно столько, считают специалисты, необходимо строить в России жилья на протяжении двух десятилетий, чтобы проблема его дефицита перестала быть опасной для социального и экономического развития страны. Общая потребность населения России в жилье составляет 1569,8 млн. кв. м, и, чтобы удовлетворить ее, жилищный фонд надо увеличить на 46,1%.

На этапе реализации Национального проекта, рассчитанного до 2010 года, следует решить три основные задачи. Во-первых, как отмечалось выше, увеличить годовой ввод жилья до 80 млн. кв. м., осуществив три основных мероприятия: а) повысить эффективность федеральных целевых программ, прежде всего программы «Жилище», разработать и реализовать региональные и муниципальные программы; б) подготовить земельные участки за счет бюджетов всех уровней на условиях софинансирования со стороны частных инвесторов и реализовывать эти участки на аукционах и конкурсах; в) активизировать строительство социального жилья и выполнение государственных обязательств.

Во-вторых, увеличить количество ипотечных кредитов. Для решения этой второй задачи намечены такие механизмы, как: а) компенсация отдельным категориям граждан части процентной ставки за счет бюджетных средств (на эти цели до 2010 года необходимо выделить около 118 млрд. руб.); б) предоставление долгосрочных гарантий по ипотечным кредитам; в) увеличение уставных капиталов ипотечных агентств; принятие минимальных федеральных стандартов по ипотечному кредитованию Правительством РФ; г) развитие ссудосберегательных касс. Кредиты на жильё должны стать «длинными» – не менее 20-30 лет, и дешевыми: правительство планирует снизить ставки по ипотечным кредитам до 10% в 2008 году и 8% в 2010 году.

В-третьих, модернизировать и реформировать жилищное хозяйство и коммунальную инфраструктуру. С этой целью был принят Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Он устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Основными параметрами, по которым предусмотрено оценивать реализация данного ПНП, будут: а) уменьшение цены квадратного метра жилья; б) бюджетная поддержка тех, кто не в состоянии взять ипотечный кредит или внести первый взнос по нему; в) сокращение очереди на получение жилья за счет частичного финансирования государством приобретения квартир; г) доступность приобретения жилья, при которой средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года; д) увеличение объемов предоставления ипотечных жилищных займов (кредитов) до 415 млрд. руб. в год; е) возможность приобретения жилья с помощью собственных средств и ипотечных займов (кредитов) не менее чем для 30% семей; ж) сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15–20 до 5-7 лет; з) адресность поддержки населения по оплате жилья и коммунальных услуг; и) повышение качества коммунальных услуг, безопасности и удобства проживания в жилищах.

Среди наиболее злободневных задач – снижение административных барьеров в жилищном строительстве и борьба с коррупцией. Оформление земельных участков под застройку занимает не менее двух лет и требует организационных и финансовых затрат. Местные энергетические компании также нередко создают застройщикам кабальные условия подключения к энергосетям. Сдерживают ввод нового жилья и ограниченные объемы производства стройматериалов отечественной промышленностью. Не меньшую проблему представляют малые объемы производства отечественных строительных механизмов. Так, к 2008-2009 гг. большинство работающих сегодня на стройках России башенных кранов выработают свой ресурс.

В последующие годы предполагается сформировать предпосылки для перехода к качественно новому этапу в развитии жилищной сферы. В частности, необходимо довести количество россиян, способных самостоятельно или с использованием механизмов поддержки решить свои жилищные проблемы, с сегодняшних 18% до 60%. Будущее также за комплексным освоением новых территорий, в том числе, в рамках проектов малоэтажной застройки. Предлагается перейти от практики перечисления регионам «множества мелких субсидий» к системе предоставления единой федеральной субсидии на развитие инженерной и социальной инфраструктуры. Право на получение этой субсидии получат только те регионы, которые выполнят установленные требования. Благодаря новым техническим регламентам должны существенно повыситься качество и надежность жилых домов.

Приоритетный национальный проект«Развитие агропромышленного комплекса» включает в себя три направления: «Ускоренное развитие животноводства», «Стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе» и «Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе». За прошедшие годы он не только доказал свою эффективность, но и показал огромные потенциальные возможности российского сельского хозяйства. Для многих стало очевидно, что сельское хозяйство может быть перспективной и потенциально высокотехнологичной отраслью нашей экономики. Это имеет особое значение в связи с тем, что после начала муниципальной реформы и перехода к «двухтиповой» модели территориальной организации местного самоуправления большинство муниципальных образований – это сельские поселения.

От органов местного самоуправления таких сельских поселений в значительной степени зависит реализация важнейшего направления ПНП по развитию АПК – развитие малых формах хозяйствования в агропромышленном комплексе. В настоящее время в стране функционирует 257,4 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, 16,0 млн. семей ведут личное подсобное хозяйство, которые играют большую роль в экономическом и социальном развитии села.

В этом секторе производится более 90% картофеля, 50% мяса скота и птицы, 55,0% молока, подавляющее количество овощей. Важные функции данный сектор выполняет в решении социальных проблем села, налаживании устойчивого развития сельских территорий, обеспечении занятости и поддержании доходов сельского населения. Они способствуют сохранению сельского расселения, сельского образа жизни, народных традиций, а также культурного разнообразия страны. Их роль значительна в трудовом воспитании молодежи, сохранении и передаче производственного и социального опыта от старших поколений младшим.

Более того, их роль будет усиливаться, поскольку в результате реформирования неплатежеспособных крупных и средних сельскохозяйственных предприятий значительная часть их земельных, материально-технических и трудовых ресурсов переместится в малые предприятия, в крестьянские (фермерские) хозяйства и высокотоварные личные подсобные хозяйства.

Необходимо субсидирование процентной ставки по кредитам, полученным ими в коммерческих банках. В кредитовании малого бизнеса готовы участвовать до 200 коммерческих банков, для которых необходимо создавать благоприятные условия. Важно также создавать условия для модернизации и развития инфраструктурной сети заготовительных, снабженческо-сбытовых сельскохозяйственных потребительских кооперативов, сельскохозяйственных потребительских кооперативов по переработке сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативов.

В этих целях могут быть разработаны и утверждены муниципальные программы развития кооперативного движения. Кроме того, важно преодолеть инертность органов местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации при оказании организационной, консультационной и иной помощи малым формам хозяйствования. Необходимо доводить до населения, занятого в малых формах хозяйствования, всю необходимую информацию об условиях субсидирования, кредитования, получения льгот и других формах поддержки развития агропромышленного комплекса.

Таким образом, основными направлениями деятельности органов местного самоуправления в реализации данного ПНП могут стать: 1) выработка стратегии агропромышленного развития на территории; 2) разработка утверждение целевых программ в сфере сельского хозяйства; 3) разработка нормативной правовой базы развития сельского хозяйства; 4) организация информационной работы на муниципальном уровне; 5) организация учебы для руководителей и работников, занятых в агропромышленном комплексе; 6) контроль за законностью деятельности коммерческих структур, обеспечивающих развитие агропромышленного сектора; 7) обобщение и распространение лучшего опыта развитие малых формах хозяйствования в агропромышленном комплексе.

Особое внимание органы местного самоуправления должны уделить такому направлению ПНП, как обеспечение доступным жильём молодых специалистов (или их семей) на селе. С этой целью необходимо прежде всего завершить подготовку нормативных правовых актов, направленных на реализацию мероприятий по обеспечению доступным жильём молодых специалистов (или их семей) на селе. В необходимых случаях следует предусматривать выделение средств на софинансирование мероприятий по обеспечению доступным жильём таких специалистов, привлекая средства организаций агропромышленного комплекса и местных бюджетов.

Следует формировать списки молодых семей, молодых специалистов агропромышленного комплекса и работников социальной сферы, изъявивших желание жить и работать в сельской местности. Для этого осуществить переговоры со студентами – выпускниками, заключая с ними предварительные договоры о намерениях.

С этой целью могут также проводиться такие мероприятия, как: выбор и отвод земельных участков под строительство жилья для молодых специалистов (или их семей), инвентаризация незавершенного строительства жилых помещений в сельской местности, определение перечня организаций строительного комплекса для обеспечения выпуска материалов, конструкций и изделий для строительства быстровозводимых домов на селе, использование механизма ипотечного кредитования, разъяснение порядка обеспечения жильем молодых семей и молодых специалистов на селе и др.

Как показывает, не только отечественный опыт реализации приоритетных национальных проектов, но и аналогичная международная практика, только вложения в человека способны помочь уйти от экономики «ресурсной и индустриальной» к экономике знаний. А такая экономика создается личными усилиями образованных, здоровых и активных граждан. Развитие потенциала личности напрямую зависит от доступности и качества образования, здравоохранения, информации, коммуникаций и т.д.

Понимание подобных задач и стремление найти наиболее эффективную форму для их решения привело к идее национальных проектов. Идея проектов не является новой в реализации определенных задач, проектное планирование нашло свое достаточно полное воплощение в бизнесе, доказав свою жизнеспособность на деле. Благодаря этому методу часто удавалось резко сократить сроки от принятия решений до их реализации.

Приоритетные национальные проекты, кроме того, оказались обеспечены практически ежедневным вниманием, а также подкреплены серьезными ресурсами – политическими, административным и финансовыми. Сочетание таких двух факторов, как политический приоритет осуществляемых мероприятий и проектная форма организации работы, позволило добиться эффективного взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях. В целом правильно были спрогнозированы проблемы и трудности, возникающие в процессе реализации ПНП.