1.6. Экономическая основа местного самоуправления
В развитии местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными ресурсами. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически, что подтверждается всем предшествующим опытом. Конституция РФ закрепила за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.
Федеральное законодательство конкретизировало данное положение. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют:
Рассмотрим подробнее, что представляют собой имущество, находящееся в муниципальной собственности, а также имущественные права муниципальных образований.
Муниципальная собственность – одна из трех основных форм собственности, установленных Конституцией РФ наряду с частной и государственной, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ и других нормативных правовых актах.
Термин «собственность» в муниципальном законодательстве, как правило, употребляется в основном в юридическом смысле, обозначая вещные права, права лица на определенную вещь, включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью. Муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям – муниципальным районам, городским округам, внутригородским территориям городов федерального значения (ст. 130).
Однако население непосредственно может осуществлять такие права только в небольших муниципальных образованиях. Поэтому от имени муниципального образования приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Вместе с тем, закрепление в ГК РФ именно муниципального образования, т.е. территориально организованного населения как основного субъекта – участника имущественных отношений, имеет важное принципиальное значение. И когда органы местного самоуправления или их должностные лица осуществляют сделки с муниципальным имуществом, заключая договоры купли – продажи, аренды, найма и др., такие сделки считаются заключенными от имени населения муниципального образования. Поэтому очень важно формировать у населения сознание собственника, хозяина, понимание того, что органы местного самоуправления должны действовать в соответствии с их интересами – интересами собственников муниципального имущества.
Полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества разграничиваются законодательством, а также муниципальными правовыми актами. Представительные органы муниципального образования устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а местные администрации исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.
Состав муниципальной собственности определяется Федеральным законом № 131-ФЗ в соответствии с осуществляемыми органами местного самоуправления полномочиями. Федеральный законодатель в ст. 50 регулирует такой перечень, предусматривая, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и участия в реализации непереданных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
При применении данной статьи необходимо учитывать Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем дается разъяснение, что ст. 50, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.
В целом, ст. 50 не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Поэтому, подчеркнуто в судебном решении, ст. 50 не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.
Необходимо напомнить, что решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.
Процесс формирования муниципальной собственности начался после декларирования коммунальной собственности в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Его ст. 8 установила, что «экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории». Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» конкретизировал понятие муниципальной собственности.
Порядок ее формирования был определен Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114-рп утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности. Существенным образом на формирование муниципальной собственности повлиял и процесс приватизации.
Современное состояние муниципального имущества во многом было определено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Часть 11.1 ст. 154 данного закона установила:
во-первых, что разграничение муниципального имущества осуществляется между:
во-вторых, разграничение муниципального имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется до 1 января 2009 года законом субъекта РФ, определяющим порядок решения вопросов местного значения в данных муниципальных образованиях. Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан передать его, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять в трехнедельный срок после вступления данного закона в силу. В случае, если устав хотя бы одного муниципального образования – участника данных правоотношений не утвержден в течение указанного срока, этот срок отсчитывается со дня утверждения указанного устава;
в-третьих, перечни передаваемого имущества включают в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество;
в-четвертых, законы субъектов РФ о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления; не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта РФ;
в-пятых, органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта РФ передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность;
в-шестых, изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений вносятся в двухмесячный срок; основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон субъекта РФ;
в-седьмых, муниципальное образование, имущество которого передано в собственность других муниципальных образований, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.
С целью конкретизации порядка принятия решения о перераспределении имущества из собственности органов власти одного уровня в собственность органов власти другого уровня было издано Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».
Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в настоящих условиях являются:
а) муниципализация – передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность;
б) покупка – приобретение имущества на стоимостной основе;
в) дарение;
г) строительство новых объектов и др.
Расширению экономической основы местного самоуправления способствуют также продолжающиеся реформы по перераспределению полномочий (соответственно и имущества), а также разграничение муниципального имущества в связи с переходом к «двухтиповой» модели территориальной организации местного самоуправления.
Муниципальная собственность признается и защищается равным образом наряду с государственной.
Средства местного бюджета – это следующая составная часть экономической основы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает:
а) каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет – бюджет муниципального образования (документальный свод доходов и расходов), формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Местный бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, а также отдельных переданных государственных полномочий;
б) бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории;
в) в качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; порядок их разработки, утверждения и исполнения определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно;
г) органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований;
д) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;
е) полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района;
ж) органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законодательством, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов;
з) в местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов;
и) проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию либо органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями, либо согласно ч. 3 ст. 215 ГК РФ составлять муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В состав муниципальной казны включаются отдельные здания и сооружения, имущественные комплексы предприятий, движимое имущество и иное имущество, поступающее в казну в результате перераспределения муниципального имущества, создания нового, изъятого у муниципальных учреждений и предприятий и поступившее в собственность муниципального образования по другим законным основаниям, а также имущественные права.
Имущественные права муниципального образования представляют собой в соответствии с гражданским законодательством следующие три основных правомочия:
1) право владения – право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создает возможность непосредственного воздействия на него; законным (титульным) владельцем муниципального имущества может быть не только муниципальное образование, а наниматель (арендатор) по договору имущественного найма, лицо, которому имущество передано по договору о безвозмездном пользовании, залогодержатель, перевозчик (в отношении переданного ему для транспортировки муниципального имущества), хранитель имущества, комиссионер и др.;
2) право пользования, которое заключается в праве потребления муниципального имущества – эксплуатация имущества, получение плодов и доходов, приносимых им, и др., границы которого определяются законом, договорами или иными правовыми основаниями. Законодательство запрещает пользование имуществом в ущерб интересам других лиц (так называемое злоупотребление правом). Правом пользования муниципальным имуществом могут обладать не только собственники такого имущества, но и его законный владелец-несобственник – арендатор, квартиросъемщик и др., а также лица, не являющиеся ни собственником, ни владельцем (лица, в пользу которых установлен сервитут и др.);
3) право распоряжения муниципальным имуществом – право, позволяющее органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Они вправе совершать такие сделки, как купля-продажа, поставка, дарение, аренда и др. Распоряжением имущества определяется юридическая судьба вещи, т.е. либо прекращается, либо приостанавливается право собственности на нее. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.
Ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ, конкретизируя порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, установила также, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Реализуя права собственников, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. В случае создания муниципальных предприятий и учреждений они определяют их цели, условия и порядок деятельности, утверждают уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Имущественные права тесно связаны с обязательствами. Если, например, муниципальное образование, реализуя право распоряжения, заключает договор аренды муниципального имущества, то у него возникают определенные обязательства как у арендодателя.
В настоящее время внимание многих органов местного самоуправление к имущественным обязательствам связано с муниципальной реформой, в ходе которой возникло много новых муниципальных образований. Учитывая это, Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» были конкретизированы имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающих в силу правопреемства, а также порядок их разграничения и учета.