1.4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

В решении вопросов местного значения значительная роль отводится органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Органы местного самоуправления – это представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением сельских поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган муниципального образования – это основной орган представительной демократии в системе местного самоуправления, порядок формирования и деятельности которого регулируется ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. При формировании представительного органа муниципального образования следует исходить из следующих правил:

• представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;
• представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан;
• представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами:
  • во-первых, он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Данный порядок действует в том случае, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Соответствующая инициатива оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в ходе муниципальных выборов. Новый порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в его уставе в течение одного месяца со дня начала работы;
  • во-вторых, он может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Данный порядок может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы представительного органа муниципального района, избранного в результате муниципальных выборов.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. К настоящему времени в основном завершен процесс их формирования. В частности, избрано 247 тыс. депутатов представительных органов или 98,2% от установленной уставами муниципальных образований общей их численности.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся вопросы, которые перечислены в ч. 10 ст. 35:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме того, к исключительной компетенции данного органа могут быть отнесены также иные полномочия, если они предусмотрены федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска, а также в случаях принятия им решения о самороспуске, вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий либо преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. Досрочные прямые выборы проводятся в сроки, установленные федеральным законом, а выборы депутатов представительного органа муниципального района, если они избираются представительными органами поселений, в течение одного месяца.

Для характеристики правового статуса представительного органа муниципального образования важное значение имеет также то, что он обладает правами юридического лица.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования он:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации, за исключением сельского поселения, в котором его Уставом может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим также полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов указанных поселений, исполняет полномочия его председателя.

Глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования. Он подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, а также издает в пределах своих полномочий правовые акты. Ему предоставлено право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий его функции временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Местная администрация (от лат. administratio – управление) – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. По официальным данным, в 20092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования. В 3826 муниципальных образованиях (16% от общего количества) главы местных администраций назначаются по контракту.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Ее структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. По мнению специалистов, структура местной администрации должна определяться с учетом определенных принципов, апробированных на практике. Это:

• ограничение номенклатуры возможных структурных подразделений и должностей;
• оптимальные с учетом функций размеры структурных подразделений и число заместителей руководителя организации;
• оптимальное с учетом функций число работников структурных подразделений, при котором вводится должность заместителя начальника;
• целесообразное соотношение отдельных должностей муниципальных служащих, а также муниципальных служащих и иных работников;
• достижение главной цели органа управления – наиболее полное удовлетворение интересов населения на основе комплексного развития муниципальных образований;
• обеспечение рационального разделения и кооперации труда;
• минимум уровней иерархии;
• соответствие количества подразделений объёму осуществляемых полномочий;
• специализация структурных подразделений на выполнение определенного круга функций;
• централизация выполнения однородных и взаимосвязанных функций;
• объединение структурных подразделений, деятельность которых направлена на удовлетворение определённых потребностей граждан и государства в целом;
• недопустимость существования подразделений, не создающих и не перерабатывающих информацию, а лишь транслирующих её сверху вниз, снизу вверх или по горизонтали.

Как правило, к числу наиболее распространенных просчетов при формировании структуры местной администрации относятся слабая проработка вопросов предпроектного обследования и неудовлетворительный анализ функционирующих организационных структур, их недооценка, связанная с некачественным выбором методов анализа, организационного обеспечения всей работы по совершенствованию структур. Это может быть недостаточная точность определения количественных характеристик организационной структуры, особенно их основополагающих значений: численности руководителей, специалистов и других работников, норм управляемости и др.

Сохраняются методы формирования структур местных администраций без учёта комплекса факторов, влияющих на её экономичность и эффективность. Так, не учитывается определённая зависимость между показателями численности аппарата и показателями сложности управления территорией, а также влияние на первый из них таких факторов, как: численность населения и площадь муниципального образования, объёмы промышленного производства и др. Эти серьёзные недостатки объясняются отсутствием примерных научно-обоснованных организационных структур органов местного самоуправления и часто неудовлетворительной методологией их формирования. Подразделения, занимающиеся совершенствованием организационной структуры конкретного органа муниципального управления, как правило, не предусматриваются.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

К началу 2008 года контрольный орган сформирован в 6511 муниципальном образовании (27,2% муниципальных образований). При этом контрольный орган сформирован во всех муниципальных образованиях таких субъектов РФ как Усть-Ордынский Бурятский АО, Агинский Бурятский АО, Новосибирская область, Саратовская область, Чувашская Республика, Краснодарский край, Республика Калмыкия, Липецкая область. Ни в одном муниципальном образовании контрольный орган на начало 2008 года не был создан в Чукотском АО, Удмуртской республике, Республиках Марий Эл, Мордовия, Карелия, а также Мурманской, Псковской и Владимирской областях.

Наименьший процент муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган, – в Дальневосточном и Северо-Западном федеральных округах – соответственно 7,9% и 8,8%. Больше всего контрольных органов муниципальных образований сформировано в Центральном и Приволжском федеральных округах – 33,2% и 33,6% соответственно .

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления как юридические лица от имени муниципального образования могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности. Выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. После наделения правами юридического лица органы местного самоуправления являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ и гражданского законодательства применительно к учреждениям.

Наряду со статусом органов местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ определяет также правовой статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такой статус предусматривает создание определенных условий, необходимых для беспрепятственного осуществления ими своих полномочий, а также юридические последствия за неисполнение (ненадлежащее исполнение) таких полномочий.

На начало 2008 года в органах местного самоуправления осуществляли свои полномочия 521575 человек, в том числе: 2,6% – в представительных органах муниципальных образований; 97,0% – в исполнительно-распорядительных органах (местных администрациях) муниципальных образований; 0,4% – в контрольных органах местного самоуправления.

 

Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году /Министерство регионального развития Российской Федерации; Е.А. Кодина, В.Н. Филиппов, Д.Р. Хромов и др. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 47-48.

Юридическое лицо – это организация, имеющая в собственности либо на условиях хозяйственного ведения или оперативного управления обособленное имущество, которым она отвечает по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, выступать истцом и ответчиком в суде.