Стандарт описания функций
органов исполнительной власти и их подразделений
Настоящий стандарт определяет единую форму описания функций государственных органов исполнительной власти и их подразделений (далее – ОИВП) как на федеральном, так и на региональном уровне. Требования стандарта должны учитываться при создании Положений об ОИВП и других документов, описывающих функции ОИВП (далее – Положений).
Стандарт состоит из двух разделов. Первый – «Правила описания функций» – содержит исчерпывающий набор допустимых при описании функций формулировок и порядок их применения. Второй – «Рекомендации по описанию функций» – представляет собой описание типовых приемов, которые рекомендуется использовать при составлении Положений.
1.1 При описании стандартных формулировок функции знак <…> обозначает место, в которое вставляется описание предмета ведения ОИВП.
1.2 При описании стандартных формулировок функции текст в угловых скобках, выделенный курсивом, заменяется соответствующим смысловым текстом.
1.3 При описании стандартных формулировок функции текст, заключенный в квадратные скобки [], может опускаться.
1.4 При описании стандартных формулировок функции два или более слов (фраз), разделенных точкой с запятой и заключенных в фигурные скобки {;}, обозначают выбор одного (любого) из приведенных слов (фраз). В соответствии с п.5.2 одновременно может быть выбрано несколько слов (фраз). Текст, заключенный в фигурные скобки, не может быть опущен полностью (за исключением случаев, когда фигурные скобки находятся внутри квадратных).
2. Функция
2.2 В соответствии с п.2.1 требуют переформулирования или исключения из Положения функции:
2.2.1 не описывающие конкретное действие;
2.2.2 описывающие действие, совершаемое не государственными служащими данного ОИВП;
2.2.3 описывающие действие, не имеющее конкретного результата;
2.3 Применительно к данному стандарту не исследуются вопросы:
2.3.1 закрепленности функции в нормативных правовых актах;
2.3.2 необходимости выполнения функции;
2.3.3 возможности выполнения функции не государственными органами власти;
2.3.4 выполнения государственной функции не государственными органами власти.
3. Классификация
3.1 При описании стандартных формулировок функции используется деление формулировок функции на типы.
3.2 В данном стандарте используются следующие типы:
3.2.1 политические функции – разработка политики, определения перспективных направлений и путей их реализации;
3.2.2 международные функции – деятельность ОИВП, связанная с международными и межрегиональными (для ОИВП в субъектах федерации) отношниями;
3.2.3 нормативно-регулятивные функции – разработка и издание законодательных, нормативных правовых и локальных правовых актов, носящих обязательный характер для всех однотипных объектов регулирования;
3.2.4 исполнительно-распорядительные функции – принятие конкретных решений по отдельным объектам регулирования;
3.2.5 контрольно-надзорные функции – проверка соответствия декларируемой (контроль) и осуществляемой (надзор) деятельности установленным законодательным и иным нормативным правовым требованиям;
3.2.6 управления государственным имуществом – реализация прав государства как собственника;
3.2.7 оказания услуг – выполнения действий в интересах стороннего пользователя – внешнего по отношению к государственному органу (государственные услуги) или внутри органа (обеспечивающие).
4. Исполнитель
4.1 В Положение включаются функции, исполнителем которых является данный ОИВП.
4.2 Для функции, имеющей несколько исполнителей, должна быть явно определена роль данного ОИВП:
4.2.1 если он является головным исполнителем, то должна применяться формулировка «с учетом предложений <органа/органов или подразделения/подразделений>;
4.2.2 если он является соисполнителем, то должна применяться формулировка «готовит для <головного исполнителя> предложения по <…>».
5. Агрегирование
5.1 Функция является агрегированной и должна быть разделена на несколько частей, если:
5.1.1 она содержит в себе более одного действия;
5.1.2 если результат выполнения используется двумя и более разнотипными пользователями.
5.2 Две и более функций могут быть объединены, если:
5.2.1 формулировки выполняемых действий относятся к одному типу;
5.2.2 функции имеют однотипный результат;
5.2.3 у функций единый пользователь.
6. Допустимые отступления от стандарта
6.1 При описании функции не допускается использование формулировок, не предусмотренных стандартом.
6.2 Пользователь функции может не указываться явно в случаях, когда им является общество в целом (в функциях контрольно-надзорных и оказания публичных государственных услуг).
6.3 Пользователь функции может не указываться явно в случаях, когда он определяется однозначно из действия и результата.
6.4 В целях обеспечения удобочитаемости допускается незначительная перефразировка, редактирование, согласование формулировок функций без изменения смысла и требований настоящего стандарта.
7. Допустимые формулировки описания политических функций
7.2 разрабатывает [{долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные}] прогнозы <…>
7.3 принимает решения об определении приоритетов в <…>
8. Допустимые формулировки описания международных функций
8.1 заключает [от имени {государства; <региона>; <органа>}] <типы договоров>
8.2 реализует от имени {государства; <региона>}установленное <типом договора> обязательство <…>
8.3 принимает в соответствии с <типом договора> решение о <…>
8.5 контролирует результаты выполнения международных договоров [в области <…>]
8.6 направляет своих представителей для участия в {переговорах [с <…>]; международных организациях} в сфере <…>
9. Допустимые формулировки описания нормативно-регулятивных функций
10. Допустимые формулировки описания исполнительно-распорядительных функций
10.1 {выступает государственным заказчиком; [выступает заказчиком и] финансирует} {<вид работ>; <пользователей>}
11. Допустимые формулировки описания контрольно-надзорных функций
11.1 проводит государственную аккредитацию организаций, осуществляющих <…>
11.2 лицензирует деятельность по <...>
11.3 выступает заказчиком и финансирует проведение {экспертизы; аттестации} <…>
11.5 контролирует правильность расходования {бюджетных средств; средств, выделяемых на целевые программы по <…>; средств, выделяемых по договорам <типы договоров>}
11.6 контролирует результаты выполнения <договоров>, по которым заказчиком является <орган>
11.7 контролирует [сроки] выполнение <тип внутриведомственных документов>
11.8 ведет учет <тип учитываемой информации>
12. Допустимые формулировки описания функций управления государственным имуществом
12.1 реализует полномочия собственника <организаций, долей, имущества и т.п.>
12.2 реализует полномочия учредителя <типы организаций>
12.3 в качестве представителя {государства; <региона>}участвует в управлении <типы организаций>
13. Допустимые формулировки описания функций оказания услуг
13.1 реализует от имени {государства; <региона>}установленное <законодательным актом> право <…>
13.2 анализирует в интересах <пользователя> <виды и источники исходной информации>
13.3 {разрабатывает аналитические материалы; обобщает имеющуюся информацию} по <…> в виде <тип или наименование документа> для <пользователя>
13.8 исполняет функции организаторов по проведению <мероприятий> [в сфере <…> ] для <пользователей>
13.9 исполняет функции аппарата <комиссии, органа и т.п.>
13.10 готовит ответы на <типы входящих документов>
13.11 разрабатывает <тип внутритриведомственных документов> [для <подразделений органа>]
13.12 {издает; разрабатывает для <органа или должностного лица> предложения по} <локальным правовым актам>
13.13 исполняет {вспомогательную; техническую} работу по <…>
13.14 исполняет поручения <руководящих органов и должностных лиц>
1. Общие замечания
Каждая функция в Положении должна быть написана в соответствии с формулировками стандарта. В Положении не могут использоваться формулировки, не предусмотренные стандартом.
При возникновении затруднений с приведением формулировки функции к стандарту следует проверить, является ли анализируемая деятельность функцией (2.1-2.2)[1]. Особое внимание следует обратить на конкретность действия (2.2.1) и на наличие внешнего пользователя (2.2.4). Действие, результаты выполнения которого используются только данным ОИВП для качественного выполнения другой функции (например, сбор информации), являются не функцией, а формой реализации другой функции.
Каждая из стандартных формулировок может использоваться в Положении сколько угодно раз, в зависимости от ее смыслового наполнения.
2. Редактирование формулировок
В некоторых случаях в зависимости от выбранного варианта требуется и допускается согласование между частями фразы. Со служебными словами (предлогами и т.п.) можно обращаться свободно, заменяя их при необходимости.
Слова «вносит» или «представляет» можно применять для указания пользователя функции вместо предлога «для», хотя этот вариант и не является желательным.
3. Использование синонимов
В действующих Положениях широко распространена практика использования синонимов для разнообразия формулировок функции. Эта практика противоречит концепции данного стандарта. Везде, где возможно, следует использовать одинаковые формулировки.
4. Применение условных обозначений
Чтобы избежать многочисленных повторов близких формулировок, в тексте стандарта используются условные обозначения в виде скобок. Различаются скобки трех видов: угловые <>, квадратные [] и фигурные {}.
Текст, заключенный в угловые скобки, заменяется на содержательный текст в зависимости от реального наполнения функции. При этом многоточие в угловых скобках <…> обозначает предметную область (сферу регулирования ОИВП), а курсивный текст в угловых скобках показывает, какого именно содержания должен быть отсутствующий текст.
Пример (13.8). Следующая формулировка является допустимой:
Исполняет функции организаторов по проведению выставок и ярмарок в сфере образования.
Текст, заключенный в квадратные скобки, может быть как включен, так и опущен.
Пример (11.7) Следующие две формулировки являются равно допустимыми:
контролирует выполнение планов методической работы
контролирует сроки выполнения планов методической работы
Из текста, заключенного в фигурные скобки, должен быть выбран один вариант.
Пример (10.4) Следующие две формулировки являются равно допустимыми:
издает приказы о <…>
разрабатывает для Министра предложения по приказам o <…>
В случаях, когда это не противоречит здравому смыслу и п.5.2.3, могут одновременно использоваться несколько конструкций из фигурных скобок.
Пример (7.2) Следующие формулировки являются равно допустимыми:
разрабатывает долгосрочные прогнозы социально-экономического развития
разрабатывает долгосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития
и т.д.
Скобки могут комбинироваться. При комбинировании принципы их использования не меняются.
Пример (13.3) Следующие формулировки являются равно допустимыми:
готовит методические материалы для органов местного самоуправления
готовит рекомендации для органов
местного самоуправления
готовит методические рекомендации для органов местного самоуправления
готовит методические материалы по
вопросам организации финансового учета для органов местного самоуправления
и т.д.
5. Дезагрегирование
Увеличение числа функций за счет замены одной формулировки на несколько является нормальным. Подобная замена может производиться как в случаях использования в начальной формулировке двух глаголов, так и в случае полной перефразировке функции в зависимости от ее реального содержания.
Пример 1. Старый вариант:
осуществляет анализ и прогноз перспективных направлений развития в области социальной защиты.
Новый вариант:
разрабатывает аналитические материалы для составления прогноза <кем>[2] (13.11)
разрабатывает прогнозы перспективных направлений развития в области социальной защиты (7.2)
Пример 2. Старый
вариант:
оказывает информационную и методическую помощь органам местного самоуправления в <…>
Новый вариант:
разрабатывает методические рекомендации по <…> для органов местного самоуправления (13.4)
проводит консультации по <…> для органов местного самоуправления (13.5)
предоставляет органам местного самоуправления информацию по <…> (13.6)
6. Слова-паразиты
В стандарте не предусмотрено использование широко распространенных слов «организует», «обеспечивает», «координирует», «осуществляет», «содействует», «совершенствует», «взаимодействует», «участвует», «в пределах компетенции», «в установленном порядке». Они должны быть заменены в зависимости от реального наполнения (реально выполняемой функции). Так, слово «организует» может быть заменено, например, на «выступает заказчиком и финансирует» (10.1) или «исполняет функции организаторов» (13.8), слово «обеспечивает» – на «исполняет функции аппарата» (13.9) или «принимает решение о» (10.2).
Слова «координирует», «осуществляет», «содействует», «совершенствует», как правило, не несут самостоятельной смысловой нагрузки. Они должны заменяться в зависимости от того, каково реальное содержание этих функций. Возможно, придется заменить одну функцию на несколько.
Пример. Старый вариант:
содействует развитию всех видов и жанров профессионального искусства
Возможные новые варианты:
издает стандарты <связанные с разнообразием жанров> (9.1)
финансирует <развитие конкретных видов и жанров> (10.1)
исполняет функции организаторов по проведению <разножанровых фестивалей> (13.8)
и т.п.
Слово «взаимодействует» не может описывать функцию, поскольку не имеет иного результата, кроме собственно взаимодействия. Как правило, это форма реализации других функций.
По поводу слов «участвует в» см. п.4.2.
Слова «в пределах своей компетенции» могут использоваться только при явном указании документа, устанавливающего эти пределы, а также при обязательном указании исполнителя этой функции при выходе за пределы компетенции данного ОИВП.
Слова «в установленном порядке» могут использоваться только при явном указании документа или типа документа, которым установлен порядок.
Все эти правила применимы и в случаях одновременного использования множества слов-паразитов, например, «участвует в разработке и осуществлении мероприятий».
7. Комментарии к отдельным формулировкам стандарта
7.1 «принимает решение о» (10.2)
Крайне широкая формулировка, позволяющая записать в положение едва ли не любую функцию. Есть всего лишь два ограничения: это должна быть властная функция, то есть она требует, чтобы орган принимал конкретное решение, и это должна быть исполнительно-распорядительная функция, то есть решение должно касаться конкретных объектов управления.
Данная формулировка поглощает множество разнообразных формулировок в действующих положениях: вместо «выдает специальные разрешения» – «принимает решение о выдаче специальных разрешений», вместо «распределяет» – «принимает решение о распределении», вместо «утверждает проекты» – «принимает решение об утверждении проектов» и т. д.
7.2 «контролирует» (11.4)
Еще одна крайне широкая формулировка, позволяющая записать в Положение практически любой вид контроля. Требует явного указания не только того, что и где контролируется, но и ответа на вопрос «как (кем) контролируется». При применении этой формулировки необходимо четко выделять ту работу, которую делают непосредственно государственные служащие ОИВП: зачастую они осуществляют контроль не самостоятельно, а через подведомственные структуры, а иногда и ГУПы (что в принципе недопустимо, но не является предметом, регулируемым настоящим стандартом – см.2.3.4). Если же речь идет именно о контроле, осуществляемом ОИВП, то должна использовать формулировка «контролирует на основании личных наблюдений…» или «…на основании выездных проверок…».
7.3 «выступает заказчиком экспертизы» (11.3)
Проведение ОИВП экспертизы (аттестации) – единственная функция, которая сознательно исключена из стандарта. Принятое на уровне Правительственной комиссии по административной реформе и подтвержденное на правительственном уровне политическое решение выносит проведение экспертизы из перечня государственных функций. За государственными органами остается только функция заказчика этих видов работ, что и отражено в данном пункте. Дополнительно ОИВП может проводить государственную аккредитацию экспертных организаций (11.1)
7.4 «исполняет вспомогательную (техническую) работу»
В некоторых случаях в Положениях об органах власти и особенно подразделениях записаны функции, которые являются необходимыми для обеспечения работы самого органа власти, согласуются с требованиями закона, но при этом по сути являются чисто техническими. К этой формулировке следует прибегнуть при описании таких функций, как «оформляет (выдает) документы», «обеспечивает хранение» и т.п. – при условии, что они удовлетворяют требованиям, предъявляемым к функциям (2.1).
8. Слова и выражения, вызывающие трудности при использовании стандарта
8.1 «реализует»
Слово «реализует» чаще всего встречается в контексте «разрабатывает и реализует политику» и «разрабатывает и реализует целевые программы». В обоих контекстах оно избыточно: в первом случае все функции ОИВП есть реализация политики, во втором необходимо в явном виде указывать, что входит в реализацию – финансирование (10.1), принятие конкретных решений (10.3) и т.п.
Слово «реализует» допустимо в том случае, когда заранее неизвестно и не может быть известно, что будет входит в реализацию. Это касается международных обязательств (8.2) и закрепленных в законодательном акте прав (13.1). Кроме того, в тех случаях, когда государство выступает собственником или учредителем организаций, собственником имущества, долей в пакетах акций АО и т.п., оно обладает всеми полномочиями собственника (учредителя), которые и осуществляет через конкретные ОИВП. Чтобы избежать перечисления всех полномочий, в стандарте (12.1-12.2) используется слово «реализует».
8.2 «дает заключение», «согласует»
Чтобы понять, какую формулировку следует применить вместо указанных, достаточно вдуматься в смысл выполняемых действий. Заключение на тот или иной документ – это либо подтверждение его качественности, либо требование внесения необходимых изменений. Аналогично согласование – это либо согласие с документом, либо возврат с целью внесения изменений и дополнений. Поэтому обе эти функции суть подготовка предложений. А какой конкретно пункт стандарта будет при этом использован – 7.1, 8.4, 9.2 или 10.4 – зависит от типа документа, который согласуется или на который дается заключение.
8.3 «мониторинг»
Мониторинг, то есть продолжающееся во времени наблюдение за объектами и процессами в их динамике, не является самостоятельной функцией. Это просто сбор информации, на основании которой принимаются решения, и в этом смысле не является функцией, поскольку не имеет конечного результата. Эту функцию можно представить либо как ведение учета (11.8), либо как контроль (11.4), причем в последнем случае можно явно указать «контролирует на основании мониторинга», не забыв указать, кто именно осуществляет мониторинг.
8.4 «перечень», «квота» и т.п.
Нельзя однозначно ответить на вопрос, какая из стандартных формулировок применима к разработке перечней, установлению квот и другим подобные функциям – все зависит от того, к какому типу они относятся. Для перечней, квот и т.п., устанавливаемых для неограниченного круга пользователей, это будет документ нормативно-правового характера, функция будет относится к типу нормативно-регулятивных, а применяться правила 9.1 или 9.2. Если же эти документы устанавливают нормы для конкретных объектов, то это распорядительные акты, их издание является исполнительно-распорядительной функцией (10.4). Допустима также и форма «контролирует на основании установленных квот…» (11.4)
8.5 «процесс»
В стандартизованной части описания функций слово «процесс» чаще всего встречается в формулировке «контролирует процесс…». Такая формулировка не может описывать функцию, поскольку не предусматривает никакого результата: результат по определению достигается за конечное время, процесс вполне может быть бесконечен. По сути же контроль осуществляется за промежуточными результатами процесса, и в этом смысле не противоречит п.11.6 (или 8.5 в случае международных договоров).
9. Примеры приведения формулировок к стандарту
9.1 Старый вариант: подготовка докладов для <органа или должностного лица> по <…>
Новый вариант: обобщает имеющуюся информацию по <…> в виде доклада для <органа или должностного лица> (13.3)
9.2 Старый вариант: разработка сводного финансового баланса по территории
Новый вариант: разрабатывает предложения для <органа/органов или должностного лица> в бюджет в форме сводного финансового баланса по территории (7.1)
9.3 Старый вариант: осуществляет межведомственную координацию при создании кооперированных библиотечных систем
Новый вариант: выступает государственным заказчиком создания кооперированных библиотечных систем (10.1)
9.4 Старый вариант: определяет политику информатизации в области <…>, организует создание отраслевых и межотраслевых информационных сетей и баз данных
Новый вариант 1 (предпочтительный): исполняет техническую работу по информатизации в сфере <…>, созданию отраслевых и межотраслевых информационных сетей и баз данных (13.13)
Новый вариант 2 (допустимый):
разрабатывает политику информатизации в сфере <…> (7.1)
выступает заказчиком и финансирует создание отраслевых и межотраслевых информационных сетей и баз данных в сфере <…> (10.1)
9.5 Старый вариант: организует и проводит обучение сотрудников министерства и подведомственных организаций в форме семинаров, лекций, дискуссий, «круглых столов» с приглашением квалифицированных специалистов
Новый вариант:
исполняет функции организатора по проведению образовательных мероприятий для сотрудников министерства и подведомственных организаций (13.8)
финансирует проведение образовательных мероприятий для сотрудников министерства и подведомственных организаций (10.1)
принимает решение о приглашении квалифицированных специалистов для участия в образовательных мероприятиях для сотрудников министерства и подведомственных организаций (10.2)
