Что делать, если к Вам пришла проверка? Методическое пособие для предпринимателей

Рекомендации по применению в практической работе Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

I. Общие положения

Термины и сокращения:

1. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 23.06.2014) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" – далее 294-ФЗ
2. Контрольно-надзорная деятельность – далее КНД

Настоящие методические рекомендации составлены в целях использования РУП в практической работе при анализе поступающих в их адрес обращений предпринимателей по вопросам нарушения их прав и законных интересов в сфере КНД, а также по вопросам привлечения РУП  к участию в проверках в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности.

Методические рекомендации содержат информацию по следующим разделам:

-          Область применения 294-ФЗ

-          Послабления, гарантии и «моратории» для предпринимателей при проведении проверок.

-          Проведение внеплановых проверок.

-          Проведение выездных проверок.

-          Оформление результатов проверок.

-          Обязанности и права участников проверок.

Текст рекомендаций составлен на основании выдержек из текста 294-ФЗ и в ряде случаев содержит обобщающую информацию, выводы и предложения.

II.Область применения 294-ФЗ

Виды контроля и надзора в Российской Федерации подразделяются на три вида:

-            подпадающие под действия и регулируемые исключительно 294-ФЗ;

-            не подпадающие под действие 294-ФЗ;

-            такие виды контроля и надзора, порядок проведения проверочных мероприятий по которым, помимо 294-ФЗ может устанавливаться другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

294-ФЗ устанавливает в статье 1 случаи общих исключений из-под своего действия, случаи исключения видов КНД из-под своего действия и виды КНД, которые могут регламентироваться иными законами. Далее приведены выдержки по таким случаям из текста закона.

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

В соответствии с п.3 статьи 1 положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются:

А) В том числе, в следующих общих случаях:

1) при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия;

2) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;

3) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации;

4) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

5) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

6) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

Б) При осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:

1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций;

2) государственный контроль за экономической концентрацией;

3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере;

4) налоговый контроль;

5) валютный контроль;

6) таможенный контроль;

7) государственный портовый контроль;

8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

9) контроль на финансовых рынках;

10) банковский надзор;

11) страховой надзор;

12) надзор в национальной платежной системе;

13) государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности;

13.1) государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов;

14) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

16) пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

17) контроль за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов.

В соответствии со статьей 4 настоящего федерального закона особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

1) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией;

2) лицензионный контроль;

3) экспортный контроль;

4) государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций;

5) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;

6) федеральный государственный надзор в области связи;

7) федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны;

8) государственный надзор в сфере рекламы;

9) федеральный государственный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта);

10) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;

11) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;

12) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

13) федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии;

14) государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;

15) федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности;

16) федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений;

17) федеральный государственный пожарный надзор;

18) государственный строительный надзор;

19) государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны;

20) государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий;

21) государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов);

22) государственный надзор в области организации и проведения азартных игр;

23) федеральный государственный надзор за проведением лотерей;

24) федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций;

25) региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси;

26) региональный государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль;

27) государственный контроль (надзор) в сфере образования;

28) региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

29) федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц.

Таким образом, можно сделать следующие основные выводы:

1. Существует 6 основных значимых общих случаев контроля и надзора, которые не подпадают под действие 294-ФЗ.
2. 294-ФЗ определяет 17 видов контроля и надзора, исключаемых из под своего действия.
3. Для 29 видов федерального, государственного и муниципального контроля 294-ФЗ устанавливает возможность регулирования иными нормативными актами.
4. Наиболее часто «используемым» на практике органами контроля и надзора случаем для не применения в КНД 294-ФЗ является проведение административного расследования.
5. 294-ФЗ не содержит прямой нормы, которая указывала бы на то, что по  всем видам контроля и надзора, кроме прямо указанных в тексте 294-ФЗ не допускается принятие нормативных актов, которые бы устанавливали иной порядок проведения проверок, кроме установленного 294-ФЗ.

III. Послабления, гарантии и «моратории» для предпринимателей при проведении проверок.

294-ФЗ введено понятие «проверка», в частности законом определены четыре вида проверок:

По признаку момента проведения выделяются:

1) плановая проверка;

2) внеплановая проверка;

По признаку места проведения выделяются:

3) документарная (плановая и внеплановая);

4) выездная (плановая и внеплановая).

Следует обратить внимание на то, что 294-ФЗ нормативно определено, что относится к понятию «мероприятия по контролю». И помимо перечисленных в законе, никакие другие действия контролирующих органов не допустимы. Это следующие действия, совершаемые в рамках мероприятий по контролю:

1) рассмотрение документов юридических лиц и ИП;

2) обследование используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении деятельности  территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых грузов;

3) отбор образцов продукции, объектов окружающей и производственной среды;

4) проведение исследований, испытаний, экспертиз отобранных образцов и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда.

Совершение проверяющими иных действий (в рамках действия 294-ФЗ), кроме вышеназванных свидетельствует о нарушении прав субъектов предпринимательской деятельности.

Статья 9. Организация и проведение плановой проверки

2. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в 3 года.

8. Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение 3-х лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

9. В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации №944 от 23.11.2009 сформирован закрытый перечень из 14 случаев таких исключений.

10. Плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем 10% общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем 2-х членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.

Статья 13. Срок проведения проверки

2. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Проверятся ли этот тезис Прокуратурой при проверке заявок органов контроля (надзора) на проведение плановых проверок?

Требуется определить термины:

Малое предприятие это – …

Микропредприятие это – …

Таким образом, можно сделать следующие основные выводы:

1. На плановые проверки установлен мораторий на период 3 года с начала предпринимательской деятельности;
2. Установлено ограничение на периодичность плановых проверок в 3 года;
3. Для субъектов малого предпринимательства установлены ограничения по объему проверочных мероприятий, которые, скорее всего не оцениваются прокуратурой при составлении планов проверок (данный вопрос подлежит уточнению);
4. Для субъектов предпринимательской деятельности – членов СРО установлены ограничения по количеству субъектов, подлежащих плановым проверкам в календарном периоде.

IV. Проведение внеплановых проверок

Статья 10 – Организация и проведение внеплановой проверки

Данная статья устанавливает всего 3 основания для проведения внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения;

2) поступление в органы контроля и надзора информации:

 - о причинении вреда или возникновении угрозы причинения вреда:

- жизни, здоровью граждан;

- животным, растениям;

- окружающей среде;

- объектам культурного наследия;

- безопасности государства,

- об угрозе чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- о нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с:

- поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации;

- требованием прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

13. Решение прокурора или его заместителя о согласованиипроведения внеплановой выездной проверки либо об отказе в согласовании ее проведения оформляется в письменной форме в двух экземплярах, один из которых в день принятия решения представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

16. О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

17. В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

V. Проведение выездных проверок

Статья 12 – Выездная проверка

3. Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

4. Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

5. Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

VI. Оформление результатов проверок

Статья16. Порядок оформления результатов проверки

4. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

5. В случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

8. Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

11. При отсутствии журнала учета проверок в акте проверки делается соответствующая запись.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 30 апреля 2009 г. N 141"О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного  (Зарегистрирован в Минюсте РФ 13 мая 2009 г. Регистрационный N 13915)утверждены:

1) типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства;

3) типовая форма акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя;

4) типовая форма журнала учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

VII. Обязанности и права участников проверок

Статья 18. Обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки

Должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны:

…..

3) проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;

4) проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в случае, предусмотренном частью 5 статьи 10 настоящего Федерального закона, копии документа о согласовании проведения проверки;

…..

5) не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

6) предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

7) знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки;

Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

Таким образом, можно сделать следующие основные выводы:

1. Участие Уполномоченного по защите прав предпринимателей или его представителя в проверке на основании обращения предпринимателя, в ряде случаев, целесообразно «усиливать» выдачей доверенности от имени предпринимателя, как на его уполномоченного представителя, в целях формализации взаимоотношений с проверяющими.