В соответствии с Конституцией Российской Федерации Чувашская Республика может быть кратко определена как образованное по национальному принципу государство в составе Российской Федерации, имеющее свою Конституцию, законодательство, а также право устанавливать государственные языки и гражданство. Чувашская Республика имеет конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.
Среди субъектов Федерации Чувашская Республика выделяется не столько особенностями своего конституционно-правового статуса, который юридически сконструирован, в целом, на базе принципа равноправия участвующих в федерации субъектов, сколько в силу своего фактического положения в системе сложившихся федеративных отношений. Чувашская Республика относится к числу крупных субъектов Российской Федерации по численности населения и, самое главное, по экономическому потенциалу, уровню развития социально-политических и других общественных отношений. За многие годы участия в федеративных отношениях Чувашская Республика накопила собственный ценный опыт управления по схемам, отражающим региональные и местные условия, создала свою систему подготовки административных, хозяйственных и иных кадров. Как субъект Российской Федерации, образованный по национальному принципу, в соответствии с правом нации на самоопределение, Чувашская Республика несет на себе основную нагрузку по реализации национальной политики, ответственна за развитие национальной культуры народов, проживающих на ее территории.
Таким образом, в силу своего объективного положения Чувашская Республика выступает важнейшим звеном российской федеративной системы, от состояния которого зависит прочность федерации. Сегодня, по общему признанию, сфера взаимоотношений Чувашской Республики с Российской Федерацией, федеральными органами государственной власти порождает ряд серьезных проблем, незамедлительное и справедливое решение которых необходимо для обеспечения целостности российского федеративного государства, для преодоления сепаратистских тенденций, к сожалению, весьма реальных. Опасность сепаратизма, который, как принято считать, исходит, прежде всего, от республик, состоит вовсе не в националистических настроениях или соответствующих движениях, которые никогда не бывают постоянными: то усиливаются, то ослабляются, а в кризисном состоянии российской экономики, которое испытывает на прочность отношения Российской Федерации с ее субъектами. Политический итог перемен в сфере экономики в постсоветский период - отход государства от активного руководства экономическими процессами, резкое снижение ответственности Правительства за положение дел в экономике страны. Федеральная власть, по существу, сама отказалась от многих экономических и административных средств интеграции государственных частей в единое целое. Сложились диспропорции между уровнями государственной власти: основной объем государственной экономической деятельности переместился в субъекты федерации; последние должны решать исключительно сложные проблемы роста «реального сектора экономики» в условиях несовершенства механизмов финансово-бюджетных отношений, отношений собственности и Т.Д. Выходя на «верх», республиканские органы государственной власти часто имеют дело не с федеральной властью, а с акционерными обществами и иными организациями - монополистами, у которых интересы укрепления федеративных связей стоят далеко не на первом месте. Противодействие сепаратизму требует серьезных сдвигов в структуре, методах государственного управления и регулирования экономики, достижения экономической стабилизации, усиления экономической роли государства в тех пределах, которые диктуются законами современного рыночного хозяйства.
В части соотношения полномочий Российской Федерации и Чувашской Республики все еще сохраняются инерционные тенденции к децентрализации государственной власти, хотя разграничение предметов ведения и полномочий между ними в статьях 71-73 Конституции Российской Федерации давало надежду на установление баланса и стабилизацию федеративного и республиканского уровней государственной власти. Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий, складывающаяся на основе ст. 11 Конституции Российской Федерации, приводит к тому, что лишь отдельные субъекты федерации добиваются расширения своих полномочий за счет прерогатив федеративной власти. Это противоречит принципу равноправия субъектов Российской Федерации, дает повод характеризовать Российскую Федерацию в целом как «асимметричную».
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 66) статус Чувашской Республики определяется федеральной Конституцией и Конституцией Чувашской Республики. Чувашская Республика, являясь государством в составе Российской Федерации, обладает определенной самостоятельностью на своей территории. Она обладает территориальным верховенством. Территория Чувашской Республики не может быть изменена без ее согласия.
Чувашская Республика вправе являться участником международных и внешнеэкономических связей, тем самым она обладает международной правосубъектностью.
По Конституции Российской Федерации (ст. 68) Чувашская Республика вправе устанавливать свои государственные языки.
Правовой статус Чувашской Республики определяется также ее правом на государственную символику. Такое право закреплено в Конституции Чувашской Республики.
Следующая особенность - это наличие у Чувашской Республики республиканской собственности: земли, недр, лесов, растительного и животного мира, водных и других природных ресурсов. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам народа, проживающего на территории Чувашской Республики.
Из сказанного видно, что Чувашская Республика обладает многими признаками государства и Конституция содержит нормы об ее самостоятельности. Однако особенностью ее как государства является то, что ее суверенитет ограничен. Мировая и российская конституционная практика идет по пути отрицания свойства суверенности за субъектами федеративного государства. Суверенитет следует рассматривать как независимость государственной власти, ее свободы от юридически установленного контроля со стороны другой государственной власти или какой-либо сильной властной организации внутри или вне страны. Государственный суверенитет поэтому присущ только Российской Федерации. Таким образом, особенность конституционно-правового статуса Чувашской Республики определяет своеобразие ее конституционного строя.
Конституция Чувашской Республики высшей ценностью признает права и свободы человека и гражданина. Формируемое в Чувашской Республике гражданское общество - это совокупность независимых от государства, но взаимодействующих с ним общественных институтов и развитых политических, экономических, правовых и иных отношений, охватывающих все стороны жизни, направленных на создание высокоорганизованного правового общества, где граждане обладают высоким статусом.
В Конституции Чувашской Республики получили закрепление многие принципы гражданского общества, призванные создавать условия для реализации частных и коллективных интересов. К ним следует отнести такие принципы, как саморегулирование, самостоятельность, защищенность. В то же время нормы Конституции предъявляют к гражданам высокие требования, формулируя конституционно-правовые обязанности, что выражается во взаимных обязанностях и ответственности государства и гражданина.
Нормальное функционирование гражданского общества возможно тогда, когда будут развиваться и совершенствоваться составляющие его институты и отношения, что в свою очередь предполагает совершенствование государственных институтов и экономики. Последние являются необходимыми условиями гражданского общества. Кроме того, в Чувашской Республике следует осуществлять меры по ограничению государственной власти от различных злоупотреблений. Здесь возможны только правовые средства. Также необходимо осуществлять меры по разгосударствлению различных сторон общественной жизни. Правовую базу гражданского общества составляет Конституция Чувашской Республики, ибо она гарантирует права и свободы граждан.
В Чувашской Республике конституционные реформы приобрели затяжной характер. В Конституцию Чувашской Республики были внесены изменения и дополнения 3 ноября 1989 года, 29 августа 1991 года, 23 октября 1991 года, 15 февраля 1992 года, 24 ноября 1993 года, 30 марта 1998 года. В основном они касались структуры и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. 15 июля 1994 года Государственный Совет Чувашской Республики принял постановление «О Конституционной комиссии Чувашской Республики» и рекомендовал Президенту Чувашской Республики образовать Конституционную комиссию по подготовке проекта новой Конституции Чувашской Республики. 3 августа 1994 года Указом Президента Чувашской Республики образована соответствующая Конституционная комиссия, которой предложено представить рабочий вариант проекта Конституции Чувашской Республики к 1 октября 1994 года. 2 июня 1995 года Государственным Советом Чувашской Республики принят закон «О порядке принятия Конституции Чувашской Республики и введении ее в действие».
Подготовленный Конституционной комиссией проект Конституции Чувашской Республики в 1992-1997 годах обсуждался среди населения, в трудовых коллективах, в средствах массовой информации. Проведена научно-практическая конференция по его обсуждению. На этот проект получено экспертное заключение Главного государственно-правового Управления Аппарата Президента Российской Федерации, замечания правового Управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, заключение правового Управления Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации.
Однако подготовленный проект Конституции не был внесен на рассмотрение Государственного Совета Чувашской Республики и не определена форма ее принятия.
В 1999-2000 гг. предпринята следующая попытка принятия новой Конституции. Государственный Совет Чувашской Республики неоднократно на своих сессиях рассматривал проект Конституции, подготовленный рабочей группой, образованной Государственным Советом, но проект неизменно отклонялся.
Следует выделить следующие причины, определившие затяжной характер конституционной реформы в Республике:
- недостаточное развитие системы политических партий и общественных движений, которые не смогли сформировать у населения мнение о необходимости принятия Основного Закона Республики и аргументировано ставить вопрос об этом перед соответствующими органами государственной власти. В связи с этим в обществе не созрело понимание необходимости осуществления конституционной реформы;
- отсутствие достаточной согласованности и общих подходов между ветвями власти по поводу распределения полномочий, закрепляемых в Конституции республики;
- медленный рост изменения взглядов в обществе на реформирование республиканского законодательства;
- отставание развития правовой науки в республике от общих этапов реформирования политического устройства и экономической системы, осуществляемых в Российской Федерации.
Чувашская Республика в составе Российской Федерации, являясь государством, осуществляет разнообразную деятельность по решению стоящих перед ней задач. Поскольку по своему положению Чувашская Республика - не самостоятельное государство, а субъект Российской Федерации, то пределы деятельности ее ограничены. Конституция Российской Федерации устанавливает следующие возможные варианты осуществления деятельности Чувашской Республики:
а) статья 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации достаточно широкий круг вопросов. Формы участия Чувашской Республики в реализации этих полномочий федерации Конституция не предусматривает;
б) Чувашская Республика вправе участвовать в реализации совместных с Российской Федерацией полномочий согласно статье 72 Конституции Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется посредством создания совместных органов, при этом Российская Федерация устанавливает общие принципы такой деятельности;
в) статья 73 Конституции Российской Федерации предусматривает возможные направления самостоятельной деятельности Чувашской Республики. В ней подчеркивается, что вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Однако в настоящее время что остается за данными пределами, не определено, и это обстоятельство может истолковываться по-разному. В связи с этим целесообразно сформулировать комплекс предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, перечень которых следует закрепить в Конституции Российской Федерации. Накопленный субъектами федерации, прежде всего Чувашской Республикой, конституционный опыт позволяет решить этот вопрос.
Для реализации соответствующих полномочий Чувашская Республика вправе создавать республиканские органы государственной власти. Однако при этом Конституция Российской Федерации устанавливает ряд ограничений. В частности:
- Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации; Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4);
- статус Чувашской Республики устанавливается Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чувашской Республики (ст. 66);
- государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык (ст. 68);
- на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
- на всей территории Российской Федерации устанавливается единое гражданство (ст. 6);
- в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ст. 55);
- система органов государственной власти Чувашской Республики устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ст. 77);
- Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Конституция Чувашской Республики устанавливает общее назначение органов государственной власти, их структуру, правовой статус и компетенцию.
В Чувашской Республике действуют правовые нормы, содержащиеся в Конституции и законах об органах государственной власти Чувашской Республики, которые образуют соответствующий конституционно-правовой институт, называемый системой органов государственной власти Чувашской Республики. Для органов государственной власти Чувашской Республики характерны следующие закрепленные в правовых актах Чувашской Республики признаки:
- они формируются и действуют на основе правовых актов (Конституции и законов республики), основанных на принципах, установленных федеральными законами;
- они выполняют свойственные им задачи и функции;
- органы государственной власти Чувашской Республики наделены соответствующей компетенцией. Они имеют определенные права и обязанности, могут применять средства принуждения в целях реализации принимаемых решений. Их компетенция исходит из Конституции и законов Чувашской Республики, а также Конституции Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения;
- Президент Чувашской Республики действует на основе принципа единоначалия. Деятельность Парламента и Правительства Чувашской Республики регулируются специальными нормативными правовыми актами.
По принципу разделения властей органы государственной власти Чувашской Республики классифицируются на:
а) законодательные. В Чувашской Республике они имеют разное название и структуру;
б) исполнительные. Как правило, в Чувашской Республике исполнительную власть возглавляет Президент Чувашской Республики. К органам исполнительной власти также относятся правительство, министерства и ведомства. Органы исполнительной власти Чувашской Республики и органы исполнительной власти Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации согласно статье 77 (ч. 2) Конституции Российской Федерации;
в) судебные. Судебную власть в Чувашской Республике осуществляют органы конституционного контроля, формируемые республикой. Чувашская Республика участвует в решении кадровых вопросов судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Таким образом, орган государственной власти Чувашской Республики - это составная часть государственного аппарата, наделенная Конституцией и законодательством Российской Федерации и Конституцией и законодательством Чувашской Республики властными полномочиями и участвующая в реализации целей и задач государства (республики).
Органы государственной власти Чувашской Республики принимают решения самостоятельно, под свою ответственность, подвергаясь при этом демократическому общественному контролю со стороны населения Чувашской Республики. Форма такого высшего контроля установлена Конституцией Чувашской Республики. Кроме того, самостоятельность Чувашской Республики предполагает конституционно-правовые гарантии против произвольного вмешательства федеральных властей в компетенцию республиканских органов государственной власти. В то же время Чувашская Республика как государство, входящее в федеративное образование, не может быть суверенной, поскольку над ней осуществляется федеральный властный контроль в интересах всей федерации. Такой контроль предполагает наличие предусмотренных законодательством форм вмешательства федеральных органов в прерогативы субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, целесообразно ввести понятие «институт федерального вмешательства» как совокупность политических, экономических, организационных и правовых мер, предусмотренных федеральным законодательством, используемых органами государственной власти Российской Федерации для устранения обстоятельств, угрожающих суверенитету, безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, возникших на территории субъектов Российской Федерации.
Можно выделить следующие формы возможного вмешательства федеральных органов власти в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
- введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения;
- введение военного положения;
- использование вооруженных сил;
- приостановление деятельности органов государственной власти и введение федерального управления;
- отмена или приостановление действий и актов органов государственной власти Чувашской Республики;
- введение особого режима;
- применение экономических мер.
Названные меры могут быть приняты при наличии следующих обстоятельств, сложившихся в субъектах Российской Федерации:
- грубое нарушение Конституции и законодательства Российской Федерации;
- массовые беспорядки;
- издание актов органами государственной власти Чувашской Республики или совершение ими действий, выходящих за пределы их полномочий, которые угрожают безопасности Российской Федерации;
- когда органы государственной власти Чувашской Республики не справляются с ситуацией и не контролируют положения, сложившегося на ее территориях;
- формирование органов государственной власти Чувашской Республики с грубыми нарушениями действующего законодательства;
- совершение действий, угрожающих жизни и здоровью населения.
Названные меры могут быть осуществлены Президентом или Правительством Российской Федерации с согласия Совета Федерации или Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Целью использования «института федерального вмешательства» является обеспечение безопасности и должного правопорядка на всей территории Российской Федерации, целостности ее территории. Он призван способствовать решению следующих задач: защита прав и свобод граждан; верховенство Конституции и законодательства Российской Федерации; нормальное функционирование органов государственной власти; повышение ответственности должностных лиц государства за реализацию своих полномочий.
Данный институт должен применяться в исключительных случаях и на основе соответствующего законодательства