Долгое время в Российской Федерации не было комплексного правового регулирования транспортной безопасности, и по сути этому вопросу не уделялось должного внимания. Только после трагических событий августа 2004 г. Президент поручил разработать и внести в Государственную Думу проект закона «О транспортной безопасности». 9 февраля 2007 г. стало официальной датой подписания Президентом России Федерального Закона «О транспортной безопасности», который, по замыслу разработчиков, должен был комплексно урегулировать вопросы транспортной безопасности. То есть по первоначальному замыслу стать неким кодифицированным актом в области безопасности.
Однако в процессе доработок и согласований претерпел значительные изменения и стал регулировать транспортную безопасность лишь в одном ее аспекте. В итоге в существующем виде Федеральный закон далеко не вполне отвечает изначальной главной цели его принятия – обеспечению функционирования устойчивой транспортной деятельности, которая, в свою очередь, обеспечивает национальную безопасность, предотвращает и минимизирует вред здоровью и жизни людей, имуществу и окружающей среде. Кстати, модельный закон «О безопасности на транспорте», принятый МПА СНГ, в гораздо большей степени соответствует современным требованиям. Однако его использование для реализации задач совершенствования национального законодательства стран СНГ до сих пор остается проблематичным.
Специализированных законов в области безопасности на транспорте на сегодняшний день нет ни в одном государстве – участнике СНГ, кроме России. Мы знаем, что проект закона «О транс портной безопасности» был разработан на Украине, однако в основном он регулировал вопросы обеспечения безопасности железнодорожного транспорта и до сих пор не принят. Отдельные аспекты безопасности отражены в законах стран СНГ «О национальной безопасности». Та кие законы приняты в Казахстане (Закон «О национальной безопасности Республики Казахстан»), Армении (Закон «О принципах национальной безопасности в Республике Армения»), Азербайджане (Закон «О национальной безопасности»), Киргизии (Закон «О национальной безопасности»).
В некоторых государствах СНГ действуют законы о транспорте, в которых частично находят отражение вопросы обеспечения безопасности на транспорте. В Казахстане действует Закон «О транспорте в Республике Казахстан», который со держит раздел «Безопасность и ответственность на транспорте», однако ни этот раздел, ни статья «Основные понятия» не разъясняют, что понимается под транспортной безопасностью. В основном законодатели СНГ предпочитают принимать законы по отдельным видам транспорта, и уже в рамках этих законов затрагивать вопросы без опасности каждого конкретного вида транспорта. Закон РФ от 9 февраля 2007 г. № 16 ФЗ «О транспортной безопасности» состоит всего из 13 статей и содержит весьма поверхностное регулирование сферы транспортной безопасности. Основополагающая категория Федерального закона – транспортная безопасность – рассматривается исключительно односторонне или как состояние защищенности от актов не законного вмешательства.
Вместе с тем транспортная безопасность – понятие комплексное и определять его нужно, исходя из видов угроз нормальному функционированию транс портного комплекса. Определение должно быть управленчески функциональным и системообразующим для всей системы безопасности транспортной отрасли. Традиционно выделяется три крупные группы угроз безопасности, в том числе и транспортной. К таким группам относятся угрозы природного и техногенного характера, а также социального характера, к которой и относится террористическая угроза. Среди угроз транспортной безопасности иногда выделяют внутренние и внешние угрозы, а также угрозы, специфичные для каждого отдельно взятого вида транспорта.
К угрозам техногенного характера в области транспорта относятся ненадлежащее состояние транспортных средств, инфраструктуры, высокая степень износа и моральная устарелость транспортных средств и инфраструктуры. Угрозы природного характера включают такие виды природных факторов, как наводнения, землетрясения, цунами, оползни и прочие природные стихии и катаклизмы. Социальный характер угроз транс портной безопасности выражается в виде различных неправомерных актов вмешательства в нормальное функционирование транспортного комплекса, в том числе террористические акты и угроза их совершения. Помимо непосредственно выраженных угроз социального характера к этому же виду угроз можно отнести и так называемые «скрытые» угрозы, такие как хищения, повреждение и (или) уничтожение имущества.
К угрозам социального характера относится еще и качество власти, в случае с транспортной безопасностью – качество государственного управления транспортной отраслью, в частности, в области безопасности. В зависимости от вида транспорта варьируется и соотношение различных видов угроз в их общем объеме. Самая распространенная угроза – техногенная. По причине технических неисправностей и неполадок происходит до 64% различных инцидентов и катастроф. Из-за природных стихий и катаклизмов случается около 32% происшествий на транспорте. А человеческий фактор – террористическая угроза транспортной безопасности – в общем объеме угроз составляет лишь порядка 4%. Человеческие жертвы из-за террористических проявлений на порядки меньше, чем, например, при автотранспортной деятельности. Поэтому не стоит игнорировать ни одну составляющую транспортной безопасности, законодательство должно обеспечивать защиту от всех видов угроз в их комплексе.
Для каждой транспортной подотрасли характерны свои угрозы. Так, основ ной причиной аварийности и смертности на автомобильном транспорте является социальная, а именно – человеческий фактор, который становится причиной более 85% дорожно-транспортных происшествий, и лишь небольшой оставшийся процент делят природный и техногенный факторы, на остальных видах транспорта человеческий фактор не составляет такой большой процент в статистике транспортных происшествий. Это объясняется подготовкой лиц, управляющих транспортными средствами, для каждого вида транспорта, и наибольший уровень коррупции на сегодняшний день именно при выдаче водительских удостоверений на управление автомобиля ми, что недопустимо на железнодорожном, водном и, тем более, авиационном транспорте. Именно на законодательном уровне в Федеральном законе, который регулирует транспортную безопасность, нужно устанавливать более строгие требования для допуска лиц к управлению транспортными средствами, а также вносить соответствующие изменения в законодательство относительно ответственности при транспортных происшествиях по вине физических лиц. Согласно статистике совершенно иная ситуация с распределением причин возникновения чрезвычайных ситуаций на остальных видах транспорта.
В авиационном, водном и железнодорожном видах транспорта техногенные и природные причины аварийности преобладают над социальными (табл.). Нельзя абстрагироваться и от того, что Российская Федерация может выйти на 1-е место в мире по аварийности и количеству жертв в дорожных происшествиях. Один этот факт может подорвать конкурентоспособность российских перевозчиков и российских участков международных транспортных коридоров в борьбе за грузопотоки и доходы, отсюда прямой ущерб национальным экономическим интересам. Именно поэтому обеспечение транспортной безопасности в российской транспортной отрасли должно являться приоритетной задачей для российской экономики в целом.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» обеспечение транспортной без опасности – реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, со ответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства. В то же время, к примеру, Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» дает значительно более широкое определение обеспечению безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, определяя его как систему экономических, организационно-правовых, технических и иных мер, предпринимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями железнодорожного транспорта, иными юридическими лицами, а также физическими лицами и направленных на предотвращение транспортных происшествий и снижение риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.
Совершенно очевидно, что ограничение обеспечения безопасности на транс порте исключительно в пространстве угроз незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса не является обоснованным. Общество интересует абсолютная безопасность при пользовании транспортными услугами, а не только защищенность от терроризма. Переходя к более детальному рас смотрению недостатков и пробелов законодательства о транспортной безопасности, следует особо отметить, что в нормативно-правовом и организационно управленческом плане Федеральный за кон «О транспортной безопасности» не решает вопросы:
1) государственного управления в сфере транспортной безопасности, раз деления компетенции и полномочий, а также координации деятельности уполномоченных органов, в особенности при взаимодействии гражданских ведомств с силовыми структурами, а также действий в кризисных (чрезвычайных, внештатных) ситуациях;
2) упорядочения отношений между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в области транспортной безопасности (которые в результате реформ все более становятся негосударственными предприятия ми), между этими субъектами, силовыми структурами и потребителями транспортных услуг; 3) ресурсного обеспечения транс портной безопасности, в том числе финансирования, укомплектования квалифицированными кадрами, научно технического развития, особенно в условиях государственно-частного партнерства;
4) гармонизации российского законодательства в области транспортной безопасности и отдельных ее аспектов с международным законодательством, международными нормами и стандартами, которые Российская Федерация должна соблюдать в силу взятых на себя обязательств;
5) ответственности за нарушения в области транспортной безопасности должностных лиц, хозяйствующих субъектов, пассажиров и грузовладельцев.
В существующем виде Федеральный закон «О транспортной безопасности» даже не определяет сферу действия своих норм, в то время как должен распространять свое действие на объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, потребителей транспортных услуг, осуществляющих деятельность на территории, акватории и в воздушном пространстве Российской Федерации, а так же на российские морские и воздушные суда, находящиеся в открытом водном и воздушном пространстве вне пределов Российской Федерации. А в действующей редакции Закона совершенно непонятна сфера правового регулирования, круг объектов регулирования, более того, только в предпоследней статье Закона (ст. 12) появляются права и обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков по обеспечению транс портной безопасности.
Особенностью правового регулирования в области обеспечения безопасности на транспорте является значительный объем международных правовых норм, содержащихся в конвенциях и соглашениях, участником которых является Российская Федерация. Поэтому в Федеральном законе должна быть как минимум ссылка на международные обязательства Российской Федерации, а также закрепление принципа приоритетности таких обязательств. В действующей редакции такой принцип отсутствует. Выше уже отмечалось отсутствие в действующей редакции закона разделения и координации компетенций между федеральными органами исполнитель ной власти, а также между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами. В целом, действующее транспортное законодательство не уделяет должного внимания этой проблеме. Хотя вопросы разделения компетенции отражены в ФЗ «О борьбе с терроризмом», Воздушном кодексе, Кодексе торгового мореплавания, Кодексе внутреннего водного транспорта, ФЗ «О безопасности дорожного движения», ФЗ «О железнодорожном транспорте» и в некоторых других нормативных актах.
Однако именно в этом вопросе ощущается необходимость внесения соответствующих норм в ФЗ «О транспортной безопасности» с тем, чтобы он, с одной стороны, разграничил компетенцию государственных органов между собой, а с другой – разделил полномочия в области обеспечения транс портной безопасности хозяйствующих субъектов и государства. Помимо этого в Законе нужно четко установить права, обязанности и ответственность хозяйствующих субъектов в области обеспечения транспортной безопасности. Особое внимание следует уделить взаимодействию органов государственной власти и хозяйствующих субъектов непосредственно в моменты возникновения кризисных ситуаций (чрезвычайных ситуаций, транспортных происшествий), необходимости вырабатывать совместные превентивные меры, планы готовности. Действующая редакция Закона содержит одну отсылочную норму, регулирующую вопросы ответственности, которая касается только перевозчиков и субъектов транспортной инфраструктуры, а между тем ответственность за состояние безопасности в транспортном комплексе в первую очередь должно нести государство в лице органов государственной власти. Также действующий Закон не содержит норм, регулирующих общий поря док расследования транспортных происшествий.
Исправить все рассмотренные недостатки Федерального закона «О транс портной безопасности» можно двумя способами: либо постепенно вносить со ответствующие изменения в действующую редакцию, либо принять новую редакцию Закона, которая будет абсолютно отличной от действующей. Так, Федеральный закон «О транс портной безопасности» для того, чтобы реально регулировать сферу транспорт ной безопасности, должен включать:
1) формулирование понятийного аппарата закона, основных угроз транс портной безопасности, целей и принципов регулирования в сфере транспорт ной безопасности;
2) введение правовых основ государственной системы транспортной без опасности;
3) установление разделения, субординации и координации компетенции органов государственной власти между собой, в отношениях с хозяйствующими субъектами и потребителями транспортных услуг;
4) правовое закрепление субъектов и объектов отношений в сфере транспорт ной безопасности, позволяющее формализовать и защищать их социально экономические интересы;
5) требования к процедурам обеспечения безопасности транспортной деятельности в целом, а также к хозяйствующим субъектам, потребителям транспортных услуг, транспортным объектам и инфраструктуре;
6) определение механизмов ресурсного (финансового, кадрового, материального и научно-технического) обеспечения транспортной безопасности, разделения бюджетных источников и собственных средств хозяйствующих субъектов в части обеспечения мероприятий по транспортной безопасности и развития государственно-частного партнерства в области транспортной безопасности;
7) определение особого порядка действий в кризисных ситуациях на транспорте, ранжировав их по причинам возникновения (акты незаконного вмешательства, террористические акты, чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера);
8) упорядочение и ужесточение механизмов ответственности должностных лиц, хозяйствующих субъектов и потребителей транспортных услуг за нарушения в области транспортной безопасности;
9) вопросы международно-правового сотрудничества в области транс портной безопасности, в том числе вопросы гармонизации и (или) унификации международно-правовых норм, а также возможность имплементации таких норм в национальное законодательство с учетом российских интересов;
10) внесение необходимых изменений и дополнений в современное российское законодательство с целью повышения эффективности действия законодательства о транспортной безопасности;
11) уточнение вопросов транспорт ной безопасности, подлежащих решению в законодательстве о техническом регулировании (отсылочные нормы на технические регламенты и законодательство о техническом регулировании).
Социально-экономическими последствиями внесения перечисленных положений либо принятия новой редакции Федерального закона «О транспортной безопасности» должны стать повышение эффективности государственного управления в области транспортной безопасности, повышение уровня защищенности жизни, здоровья, имущественных интересов пользователей услуг транспортного комплекса, увеличение грузо- и пассажиропотоков российскими транспортными компаниями, а также перевозок, выполняемых международными транспортны ми операторами на российских участках международных транспортных коридоров; снижение риска возникновения и ущерба от чрезвычайных ситуаций на транспорте и транспортных происшествий.
Уделение на законодательном уровне должного внимания международно-правовой тематике позволит обеспечить укрепление внешнеполитического престижа Российской Федерации, сохранение за Российской Федерацией одного из ведущих мест на международном рынке транспортных услуг, повышение конкурентоспособности российских транс портных компаний на международном рынке транспортных услуг. Это позволит гармонизировать российское законодательство в области транспортной безопасности в соответствии с международными требованиями, а также с законодательством других дружественных государств.