21 марта 2001 г.
"Российская газета", среда, 21 марта 2001 г., No 56 (2668)
Синдром административного восторга
На ближайшем заседании Государственного Совета Российской Федерации планируется обсудить вопрос о федерализме. "Концепцию государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти" подготовила рабочая группа Государственного Совета под руководством М. Шаймиева.
У членов Госсовета на руках имеется не только проект концепции, но и официальные заключения по нему комитетов Госдумы и Совета Федерации, всех федеральных округов, ряда институтов. Обсуждение документа началось. Тему взаимоотношений центра и регионов на страницах "Российской газеты" в последнее время остро поднимали Минтимер Шаймиев, Сергей Кириенко, Петр Латышев, Виктор Ишаев. Мнение по этому чрезвычайно важному для России документу высказывает президент Чувашской Республики Николай Федоров.
Нельзя воспроизводить абсолютно неправильные и разрушительные и для страны, и для личности ожидания массового сознания, что Президент России отвечает за свет и тепло в поселке, за состояние подъездов наших домов и за прохудившуюся крышу школы или коровника в колхозе "Путь к коммунизму".
В практическом же выходе такая формула власти означает только одно - никто, ни один уровень власти ни за что не отвечает, поскольку все отвечают за все. Нельзя так размывать ответственность и Президента России, и гражданина России (если власти не рассматривают его исключительно как своего холопа). Иначе наше общество так и останется в плену византийских представлений и ожиданий от власти.
В концепции есть все о функциях государственной власти всех уровней по управлению и организации, но нет ничего о функции "не мешать" индивиду, предпринимателю, бизнесу, просто гражданину! Все уровни власти почему-то стремятся его - гражданина - "обеспечить". Гражданин должен жить сам, а не быть "обеспеченным государством" или "уровнем власти". Приведу концептуальную, сквозную цитату из обсуждаемого документа. "Органы публичной власти всех уровней призваны решать общую задачу - обеспечить достойную жизнь каждому из граждан страны" (стр. 9). При всей популярности этого тезиса он неправильный. Более того - опасный для судьбы России. Именно в такой идеологии - одна из существенных причин развала советской системы. Уровни власти должны формировать цивилизованные условия, правовой режим, свободу выбора, свободу от рэкета - государственного и негосударственного. Остальное - дело самих граждан и их групп. Помощь государства, уровней власти должна быть только для несамодеятельной категории людей.
При разработке обсуждаемой концепции надо еще учесть, что государство наше - не только криминализировано (это только треть проблемы). Оно криминогенно, т.к. вольно и невольно порождает криминал (налогами, полицейскими репрессиями, неконституционными договоренностями и сделками между политиками, антиконституционным досудебным и внесудебным произволом прокуратуры и других органов, чиновничьим рэкетом, срастанием государства с бизнесом (даже законным! - всем известен опыт МПС), нашими тюрьмами - пенитенциарной системой (может быть, некоторые не знают, что любой начальник изолятора, тюрьмы, исправительно-трудовой колонии мечтает "заполучить" приличного бизнесмена или "вора в законе", чтобы последние материально поддержали, отремонтировали колонию, ради решения этой задачи руководители ИТУ по договоренности перемещают таких осужденных из одной колонии в другую).
Государство, т.е. его аппарат, в последнее время очень увлечен собой, впал в "административный восторг" (эта цитата - уже от Салтыкова-Щедрина). В России государственная активность при всех властях, на всех ее уровнях остается самовластием чиновничьего аппарата, усиливаемым репрессивным механизмом государства! Государство, особенно в России, - вовсе не "шествие Бога по земле". Нельзя забывать, что государство - это нанимаемый народом и подконтрольный обществу институт управления, организации, защиты, причем не единственный, есть еще и самоуправление народа (референдум), местное самоуправление, церковь, партии, СМИ и пр.
Поэтому и в наших подходах очень актуально поставить рамки государственного вмешательства как в свободу личности, так и в уровни власти и их компетенции, в экономику, социальную сферу, а теперь и в информационное пространство!
Нам надо уяснить для себя и разъяснить российской общественности опасность увлечений так называемой "исполнительной вертикалью" - опасность не для чиновников, опасность для российского федерализма и демократии в целом.
Иначе мы снова получим все тот же "демократический централизм", когда формально "избранные" снизу органы выстроены и подчинены вышестоящему. Федерализм и "исполнительная вертикаль" несовместимы!
Исполнительная вертикаль существенно деформирует, искажает идею федерализма, делает его фиговым листком на реставрации унитарного государства. Конституционная схема власти не вмещается в прокрустово ложе исполнительной вертикали.
Исполнительная вертикаль - в интерпретации федерального аппарата - это отдача команд, директив федерального Центра "вниз" всем и беспрекословное исполнение этих команд, т.е. возрождение административно-командной системы. Влиять на регионы Центр должен, но управлять ими он не может. Управлять должны профессионалы в рамках своей компетенции и ответственности. Понятно, что административно-командная система в нашей стране многих может увлечь. Ее возрождение может дать даже управленческий эффект. Временный! Но нельзя построить великую Россию по временной схеме, строительство великой России нуждается в фундаментальных подходах. К ним относится федерализм - и по природе, и по истории Российского государства, и в силу требований Конституции России, в которой принцип федерализма статьей 11 отнесен к основам конституционного строя России. К тому же в Конституции специально подчеркнуто, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить принципу федерализма.
И по мировому опыту (кстати, не только федеративных государств), и по нормам действующей Конституции России оперативное или административное управление - не для отношений центр - регионы - муниципалитеты.
Но при этом не должно быть "рыхлого федерализма". "Договорный федерализм", к которому тяготеет представленный рабочей группой Госсовета материал, - для России не только слишком "рыхлый федерализм". Помимо всего прочего негативного для единой государственности с учетом конституционно провозглашенного права на самоопределение его опасность состоит в том, что это будет, с одной стороны, "демократией для чиновников" всех уровней, с другой - бесправием для остальных граждан.
Но не менее опасна и "централизованная федерация". Уже по той причине, что в ней заложены автократия Центра и "зависимая автократия" в регионах. Хрен не будет слаще редьки.
В документе имеется специальная глава, посвященная анализу практики разграничения компетенций между уровнями власти, но в ней ничего не сказано о практике заключения договоров и соглашений, которые по сути являлись политическими сделками, грубо нарушающими единое конституционное и правовое пространство России. Эта практика тоже сыграла свою роль в истории российской государственности. Думаю, одна из причин столь радикального подхода к реформе власти со стороны нового Президента России состоит именно в той правонарушающей практике договоров и соглашений.
Вовсе не аксиома - утверждение представленного документа, что "единственным направлением совершенствования федерализма является децентрализация власти".
Конституционная и эффективная альтернатива для цивилизованного развития единой России - это кооперационный федерализм, как взаимосогласованные (в рамках норм действующей Конституции) компетенции с гарантиями полной ответственности за меру своей компетенции. Федеральный Центр должен заниматься только тем, что не в состоянии, во-первых, делать регионы в отдельности, во-вторых, их группы, в-третьих, даже все регионы совместно (ввиду отсутствия координирующего центра).
Федерализм - это не децентрализация, а субординация и координация компетенций в рамках единой государственной власти в стране. И в пределах компетенции каждый действует самостоятельно, но в рамках своей компетенционной ответственности. Методологически в определении и разграничении компетенций Центра и субъектов, скорее, надо танцевать от этого тезиса.
Разногласия, если они не преодолены в согласительных процедурах, решаются в суде. И здесь нет и не может быть места администрированию.
Но при этом в документе следует отразить и институт "федерального вмешательства" в компетенцию субъекта, который у разработчиков почему-то совсем выпал, указав, что он допустим лишь по исчерпывающему перечню оснований из Конституции.
Региональный менталитет, культурные традиции, как существенный и учитываемый в такой федерации компонент, - это воздух экономики, своего рода "эколого-социальный" климат. Без его учета Федерация не работает! Только при таком концептуальном подходе к практическим проблемам федеративной России можно обратить в плюс историческое бремя России - интеграцию территорий и наций, их историй и культур.
* * *
Документ - неплохая основа для дискуссий. Видно, что над ним работали знающие люди. Его недостаток, как и практически всех бумаг по вопросам российского федерализма, - отсутствие целостной концепции или, точнее, парадигмы, т.е. сформулированных: а) целей, б) задач на пути к ним, в) способов и путей их решения (но при гарантиях недопущения тех угроз для единой России, о которых я говорил выше). Все-таки надо признать, что движение мысли от общего к частному - испытанный путь познания истины (апробированный в трудах и Аристотеля, и Ленина).
Итак, что обязательно должно быть отражено в документе:
1) в силу невозможности одинаково полного охвата всех заявленных тем документ надо сосредоточить на проблеме разграничения компетенций между федеральным и региональным уровнями власти, можно сказать, - собственно на доктрине федерализма;
1а) соответственно из названия документа исключить упоминание муниципального уровня власти, выделив эту относительно автономную и важную тему в предмет дополнительной и более основательной разработки;
2) выразить отношение к "исполнительной вертикали", чтобы чиновники не увлекались "административным восторгом" от Салтыкова-Щедрина;
3) усилить идеи не договорной, а "конституционной компетенционной федерации" и "компетенционной ответственности", тем самым нейтрализовать как опасности "рыхлого федерализма", так и угрозу появления "договорной России" с вполне предсказуемыми последствиями;
4) дополнительно оценить идею "кооперационного федерализма" на базе субординации и координации компетенций, не забывая право Центра на "федеральное вмешательство", но ограниченное законом. Звучит, может быть, непривычно, но это в мировой практике (на опыте Швейцарии, Германии, Бельгии, Канады, США, даже Бразилии, Мексики) не только хорошо известно, но и давно и эффективно работает! Станет привычно и в России.
Азы этой доктрины так или иначе отмечены в обсуждаемом документе. Их следует развить, дополнить кооперацией центров власти (разных уровней) и подать как целостное для единой России. И тогда мы получим "скелет" доктрины и федерализма, и разграничения предметов ведения и полномочий.
Николай ФЕДОРОВ,
президент Чувашской Республики.