Публикации » Бюджет для конкретного человека

АНАЛИЗИРУЯ СИТУАЦИЮ

БЮДЖЕТ ДЛЯ КОНКРЕТНОГО ЧЕЛОВЕКА

Неуклонно выходящая на первое место в приоритетах всех ветвей власти забота о человеке, к чему постоянно призывает Президент Российской Федера­ции, неразрывно связана с принимаемыми решениями по бюджетам. Ведь для того чтобы эффективно реализовать приоритетные национальные проекты, необходимо дать равную бюджетную поддержку и селянину, и горожанину и проконтролировать, чтобы она не осталась на бумаге.

В ходе проведения новой бюджетной политики в Чувашской Республике происходят позитивные перемены и появляются возможности улучшить поло­жение при участии контрольно-счетных органов.

Объективно экономические реалии свидетельствуют о неизбеж­ности неравномерного экономического развития тех или иных терри­ториальных единиц на том или ином экономическом пространстве и характерного для рыночной экономики расслоения, сформулирован­ного в известном законе Парето - "законе 20/80". Не является в этом отношении исключением и Чувашская Республика.

Так, на протяжении последних пяти лет муниципальное образова­ние "город Чебоксары", где проживает около 35% населения респуб­лики, формирует более 60% налоговых доходов республиканского бюджета и почти 70% всех налоговых доходов, мобилизуемых на тер­ритории республики.

Внутри муниципальных районов свое расслоение в соответствии с законом Парето. Типичное муниципальное образование республики, состоящее из городского и 12 сельских поселений, имеет следующую картину формирования налоговых доходов: в городском поселении (райцентре), где проживает 32,3% населения района, собирается 66,3% налоговых доходов всех поселений района.

Для сравнения напомним, что на общероссийском уровне по мате­риалам Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году федераль­ный бюджет на 49,01% формировался за счет поступлений от г. Моск­вы, где проживает порядка 7% населения страны.

Проблема выравнивания бюджетной обеспеченности не является самоцелью бюджетирования, но должна стремиться к реализации конституционной нормы о равенстве прав человека и гражданина не­зависимо от места жительства. Точнее, конечно, надо иметь в виду не равенство вообще, что опровергается законом Парето, а равенство граждан, применительно к рассматриваемой теме, в доступности не­которого минимального уровня бюджетных услуг, равенства некото­рого минимума стартовых условий, устанавливаемых на определен­ный временной период.

Тенденции в распределении налогов по уровням бюджетной системы

В соответствии с бюджетным и налоговым законодательством за последние годы произошли существенные изменения в системе рас­пределения собираемых налоговых доходов по уровням бюджетной системы, итоги которых представлены на следующей диаграмме.

Диаграмма 1

Распределение налоговых доходов,

собираемых на территории Чувашской Республики,

по уровням бюджетной системы

Из диаграммы понятно, что доля налогов, собираемых на террито­рии Чувашской Республики и централизуемых в федеральном бюд­жете, в целом стабильна за последние годы и находится на уровне 40%. Соответственно в республике остается до 60% собираемых налогов.

Анализ средств, остающихся в муниципальных бюджетах, говорит о том, что эта доля неуклонно уменьшалась и за последние семь лет снизились с 35,3 до 13,6%. При этом, соответственно, доля от собирае­мых налогов, централизуемых в республиканском бюджете Чуваш­ской Республики, увеличилась с 26,9 до 48,4%. Таким образом, за семь лет произошло постепенное перераспределение доходов в пользу централизации на республиканском уровне более чем на 20 процент­ных пунктов за счет уменьшения доли, остающейся в бюджетах му­ниципальных образований.

Часть налогов, собираемых на территории республики и консо­лидируемых в федеральном бюджете, возвращается в республикан­ский бюджет в виде трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Из республиканского бюджета часть централизованных налоговых доходов возвращается в муниципаль­ные бюджеты в виде трансфертов на выравнивание уровня их бюд­жетной обеспеченности. Но и с учетом этих трансфертов доля на­логовых доходов, приходящаяся на бюджеты муниципальных обра­зований, неуклонно уменьшалась, что и показано на следующей диаграмме.

Диаграмма 2

Структура распределения налоговых доходов

по уровням бюджетной системы

с учетом встречных потоков трансфертов

Из диаграммы следует, что степень централизации собираемых на­логов на федеральном уровне с учетом возврата части налогов в виде трансфертов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности за последние годы практически стабильна и составляет около 15%. В консолидированном бюджете Чувашской Республики за последние пять лет доля налоговых доходов, централизуемых на республикан­ском уровне, относительно доли, направляемой в местные бюджеты, от почти равного соотношения 1,14 к 1,0 в 2002 году изменилась в пользу республиканского бюджета до соотношения 2,53 к 1,0 в 2006 году.

В абсолютных суммах распределение налоговых доходов характе­ризуется данными, представленными в таблице 1.

Таблица 1

тыс. руб.

Из анализа данных таблицы следует, что за пять лет объем налогов, направляемых в республиканский бюджет, вырос более чем в 2,7 раза, при этом суммарный сбор налогов вырос только в 2,1 раза.

Надо отметить, что индекс потребительских цен составил 1,71 за рас­сматриваемые пять лет. Соответственно рост сбора налогов, остающихся в местных бюджетах (1,223 раза), отстает от роста инфляции.

Вышеприведенные данные о динамике распределения налогов, со­бираемых в муниципальных образованиях, свидетельствуют о том, что на региональном уровне происходит процесс усиления централизации финансовых ресурсов в республиканском бюджете (в том числе и за счет изменений в федеральном законодательстве, как это произошло с централизацией части расходов по обеспечению образовательной деятельности), то есть возрастают распределительные полномочия республиканских органов управления и уменьшаются финансовые возможности местных органов власти.

Показатели бюджетной обеспеченности предполагается рассмат­ривать как минимум в трех аспектах:

показатель бюджетной обеспеченности жителя России, исходя из налоговых доходов федерального бюджета;

показатель бюджетной обеспеченности жителя республики, исходя из налоговых доходов консолидированного бюджета региона;

показатель бюджетной обеспеченности жителя республики, исходя из совокупности налоговых доходов муниципальных бюджетов муни­ципальных образований. При наличии бюджетов поселений — исходя из совокупности налоговых доходов консолидированных бюджетов муниципальных образований.

Динамика бюджетной обеспеченности на одного жителя, исходя из показателей бюджетов разного уровня с учетом получаемых от выше­стоящих бюджетов трансфертов на выравнивание бюджетной обес­печенности, показана на следующей диаграмме.

Диаграмма 3

Налоговая обеспеченность на одного жителя,

исходя из рассмотрения бюджетов различного уровня

В абсолютных суммах показатели бюджетной обеспеченности ха­рактеризуются данными, представленными в таблице 2.

Таблица 2

(тыс. руб.)

Из данных таблицы следует, что рост бюджетной обеспеченности (1,905) на одного жителя, исходя из параметров федерального бюджета за последние пять лет, опережает инфляционные потери (1,71) за этот же период. Если исходить из суммарных параметров муниципальных бюд­жетов, рост объема бюджетной обеспеченности (1,646) отстает от роста индекса цен за рассматриваемый период.

Анализируя данные таблицы 2, можно утверждать, что если в 2002 году минимальные бюджетные услуги в объеме 21,5% осуществлялись за счет муниципальных бюджетов (а конкретный человек живет в конкретном муниципальном образовании), а остальные бюджетные услуги были централизованы на республиканском и федеральном уровнях, то в 2006 доля муниципальных бюджетов уменьшилась до 18,6%.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Регулирование межбюджетных отношений в Чувашской Респуб­лике в части выравнивания бюджетной обеспеченности до 1 января 2006 г. осуществлялось в соответствии с Законом Чувашской Республи­ки от 30 сентября 2001 г. № 45 "Об утверждении порядка образования и предоставления средств Фонда финансовой помощи (трансфертов) на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муни­ципальных образований Чувашской Республики".

Административно Чувашская Республика в тот период состояла из 21 муниципального района и 5 городских округов. Реализация дейст­вовавшего в тот период федерального и регионального бюджетного законодательства приводила к определенному уровню минимальной бюджетной обеспеченности на 1 жителя республики в разрезе муни­ципальных образований с учетом их собственных налоговых доходов и объемов распределяемых им трансфертов на выравнивание из рес­публиканского бюджета (на примере 2004 года). На диаграмме муни­ципальные образования отранжированы в порядке возрастания объе­мов налоговых доходов, приходящихся на 1 жителя соответствующего муниципального образования.

Анализ диаграммы 4 позволяет сделать предположение о том, что межбюджетные отношения не обеспечивали выравнивания бюд­жетной обеспеченности. Более того, бюджетная обеспеченность на одного жителя в муниципальных образованиях с низкими собст­венными налоговыми доходами после получения трансфертов из республиканского бюджета становилась больше, чем в муници­пальных образованиях с более высоким уровнем собственных на­логовых доходов в пересчете на одного жителя. Межбюджетные от­ношения не стимулировали работу муниципальных органов на уве­личение объемов собственных налоговых доходов, порождали иж­дивенческие настроения.

Принимая среднюю по муниципальным районам бюджетную обеспеченность (3410,5 рубля на одного человека в год с учетом по­мощи из республиканского бюджета) за единицу, можно видеть, что наблюдался следующий разброс в уровнях бюджетной обеспечен­ности между муниципальными образованиями Чувашской Респуб­лики:

гг. Алатырь, Канаш, Новочебоксарск, Шумерля, Чебоксары, где обеспечивался более высокий уровень налоговых доходов на одного жителя, имели относительный уровень обеспеченности меньше единицы. Самый низкий относительный уровень бюджетной обес­печенности отмечался в г. Алатырь — 0,808 и г. Новочебоксарск — 0,818;

все муниципальные районы имели уровень бюджетной обеспечен­ности выше единицы. Самый высокий относительный уровень бюд­жетной обеспеченности и при принятии бюджетов, и при их исполнении отмечался по Шемуршинскому району — 1,236 и Аликовскому району — 1,223.

Таким образом, происходило выравнивание бюджетных возможно­стей налоговоотсталых муниципальных районов за счет налоговоразви-тых городов, в итоге "бедные" становились богаче "богатых" более чем в полтора раза. Аналогичная ситуация наблюдалась и в 2005 году.

Диаграмма 4

Расчетная бюджетная обеспеченность по итогам исполнения бюджетов 2004 года

Формирование региональных межбюджетных отношений в условиях их реформирования

В настоящее время межбюджетные отношения в республике осу­ществляются в соответствии с Законом республики "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике", куда вошли нормы отмененного регионального Закона от 30 сентября 2001 г. № 45.

Изменение республиканского законодательства было также вызвано изменениями в федеральном бюджетном законодательстве, осуществ­ленными в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., одобренной поста­новлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 248.

Одним из основных достижений этих изменений стало утверждение принципа, согласно которому "уровень расчетной бюджетной обеспе­ченности муниципального района (городского округа) с учетом дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных рай­онов (городских округов) не может превышать уровень расчетной бюд­жетной обеспеченности с учетом соответствующих дотаций иного му­ниципального района (городского округа), который до распределения указанных дотаций имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности". То есть "богатый" должен делиться с "бедным", но не до такой степени, что последний становится богаче первого.

Данный принцип в целом реализован в республиканских бюджетах Чувашской Республики начиная с бюджета 2006 года.

Дальнейшее развитие межбюджетных отношений связано с реализа­цией Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р.

Соответственно был издан Указ Президента Чувашской Республи­ки от 28 апреля 2006 г. № 34 "Об основных направлениях бюджетной политики Чувашской Республики на 2007 год", в котором поставлена задача достижения роста доходной базы бюджетов всех уровней бюд­жетной системы региона, укрепления финансовой самостоятельно­сти, повышения результативности бюджетных расходов в результате реализации принятой Концепции.

Расчетная минимальная бюджетная обеспеченность муниципаль­ных образований Чувашской Республики в бюджетах 2006 складыва­лась из следующих составляющих:

налоговых доходов муниципального образования;

финансовой помощи в виде дополнительного объема средств в размере 10% налога на доходы физических лиц, собираемого на тер­ритории муниципального образования;

дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

дотаций на выравнивание финансовых возможностей поселений из Республиканского фонда компенсаций.

При данной схеме выравнивания все муниципальные районы и го­рода, кроме столичного г. Чебоксары, получили расчетный уровень бюджетной обеспеченности в размере 3695,9 рубля на одного жителя. По г. Чебоксары, у которого бюджетная обеспеченность формирова­лась только из двух составляющих — налоговых доходов и 10% налога на доходы физических лиц, расчетный уровень бюджетной обеспе­ченности составил 4027,4 рубля на 1 жителя.

Таким образом в бюджете 2006 года был реализован принцип справедливого выравнивания между "богатыми" и "бедными" муни­ципальными образованиями, но не было достигнуто равенство в бюд­жетной обеспеченности между жителями столицы республики и 65% остальных жителей республики.

Диаграмма 5

Структура бюджетной обеспеченности с учетом дотаций поселениям

Дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений на­шло отражение в бюджетах 2007 года.

Существенным отличием схемы выравнивания стал иной порядок расчета финансовой помощи за счет закрепления за муниципальным бюджетом дополнительной части налога на доходы физических лиц. Общий объем этой составляющей финансовой помощи составил 10% консолидированного налога на доходы физических лиц, мобилизуе­мого в республике, но муниципальным районам был установлен до­полнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в размере 33,04%, а городским округам — 5,26%.

Соответственно, расчетная бюджетная обеспеченность на 2007 год предусмотрена в размере 4039,1 рубля на 1 жителя. В бюджете 2007 года заложены как принцип справедливого выравнивания между "богатыми" и "бедными" муниципальными образованиями, так и ра­венство в бюджетной обеспеченности между жителями столицы и ос­тальными жителями республики.

Выравнивание бюджетной обеспеченности между поселениями

В результате реформирования органов местного самоуправления в 21 муниципальном районе были образованы 312 поселений. Соот­ветственно формируется 312 бюджетов поселений. Для рассмотрения положения с минимальной бюджетной обеспеченностью на уровне поселений были взяты параметры 2007 года по одному из муниципаль­ных районов, состоящему из городского и 12 сельских поселений. Рас­четная бюджетная обеспеченность на одного жителя поселений выбранного муниципального района на 2007 год представлена на ни­жеследующей диаграмме, где поселения отранжированы по объему налоговых доходов на одного жителя.

Очевидно, что здесь:

не обеспечивается выравнивание бюджетной обеспеченности ме­жду поселениями. Если среднюю бюджетную обеспеченность (955,2 рубля на 1 человека в год с учетом помощи из бюджета муници­пального района) принять за единицу, то максимальный разброс на­ходится в диапазоне от 0,9 до 1,08;

нарушается норма Бюджетного кодекса Российской Федерации (п. 4 ст. 142.1), согласно которой уровень расчетной бюджетной обес­печенности поселения с учетом дотаций районного фонда финансо­вой поддержки поселений не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда иного поселения, входящего в состав данного муниципального района, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

Концепция повышения эффективности межбюджетных отноше­ний и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р, предусматривает ранжирование субъектов Россий­ской Федерации по трем группам в зависимости от доли финансовой помощи из федерального бюджета в собственных доходах субъекта: менее 20%, от 20 до 60%, свыше 60%.

Чувашская Республика, как субъект Российской Федерации, ус­тойчиво находится во второй группе.

Диаграмма 6

Бюджетная обеспеченность в разрезе поселений (2007 год)

Аналогичную систему ранжирования предлагается ввести и на ре­гиональном уровне (в части взаимоотношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) со всеми вытекающими дифференцированными требованиями по уровню бюджетного кон­троля.

При рассмотрении данных, представленных на диаграмме 5, видно, что критерию "менее 20%" соответствует только одно муниципальное образование — городской округ "Чебоксары".

Критерию "от 20 до 60%" соответствуют бюджеты четырех муни­ципальных образований — городские округа "Новочебоксарск", "Ка­нат", "Алатырь" и "Шумерля".

Все муниципальные районы имеют долю помощи в диапазоне от 66,9% (Чебоксарский район) до 88,1% (Канашский район), то есть под­падают под критерий "более 60%".

Так, для бюджетов с уровнем дотационности свыше 60%, а это 21 муниципальный район, предполагается проведение ежегодных проверок исполнения бюджета муниципального района контроль­но-счетным органом региона или соответствующей службой финан­сово-бюджетного надзора. На сегодняшний день совместные усилия этих органов не смогут при имеющихся трудовых и технических ре­сурсах обеспечить такой уровень контроля.

Объективно в силу различных экономико-географических (в том числе и существенных различий в плотности расселения жителей) ус­ловий стоимость одного и того же объема бюджетных услуг на 1 жи­теля в сельской местности больше, чем для городского жителя. Ис­ключение составляют только расходы на жилищно-коммунальные услуги.

Выравниванию бюджетной обеспеченности в плоскости объема бюджетных услуг (в отличие от обеспечения равенства в стоимости бюджетных услуг) должна способствовать реализация нормы Бюд­жетного кодекса Российской Федерации (п. 4 ст. 138), которая допус­кает установление субъектам Российской Федерации различного по­рядка расчета дотаций из Регионального фонда финансовой поддерж­ки муниципальных районов (городских округов). На сегодняшний день задачу выравнивания в этой плоскости решают дотации из Рес­публиканского фонда сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов, которые по факту получают муници­пальные районы. Механизм распределения этих дотаций между му­ниципальными районами на сегодня не отличается должной прозрач­ностью и характеризуется существенным разбросом значений между районами от 97,6 рубля на 1 жителя по Батыревскому району до 683 рублей на 1 жителя по Шемуршинскому району.

Данные по представленным в настоящем материале бюджетам были проанализированы камерально исходя из информации, разме­щенной в том числе на портале органов власти Чувашской Республики в Интернете. Их анализ позволяет сделать такие выводы:

За 2006—2007 гг. в межбюджетных отношениях Чувашской Рес­публики произошли существенные положительные изменения, кото­рые в целом были направлены на реализацию конституционного принципа равенства прав гражданина независимо от места прожива­ния.

С появлением поселенческого уровня межбюджетных отноше­ний проблемы установления равной бюджетной обеспеченности и, соответственно, равнодоступности бюджетных услуг переместились с регионального на внутримуниципальный уровень.

Вопрос осуществления должного уровня бюджетного контроля, вытекающего из Концепции повышения эффективности межбюд­жетных отношений, считаю реальным в Чувашской Республике без существенного увеличения численности "контролеров", если долж­ным образом наполнять и использовать созданный в республике по­тенциал "Электронного правительства Чувашии".

В силу различной стоимости пакета бюджетных услуг в различ­ных регионах, муниципальных образованиях, поселениях дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений видится в переходе от равной бюджетной обеспеченности к равной доступности бюджет­ных услуг.

В. СПИРИДОНОВ,

аудитор Контрольно-счетной палаты

Государственного Совета Чувашской Республики