Публикации » Земли общего пользования

06 июня 2006 г.

Одна из наиболее сложных проблем современной правовой по­литики состоит в поисках баланса частных и публичных интере­сов, которые в переходной экрномике то и дело вступают в кон­фликт между собой. В особенности это проявляется в недоста­точной определенности разнообразных правовых режимов зе­мель, среди которых, пожалуй, наиболее сложным для понима­ния и применения является статус земель общего пользования.

Пункт 1, ст. 262 ГК РФ под земель­ными участками общего пользова­ния понимает не закрытые для об­щего доступа земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разре­шений находиться и использовать имеющиеся на этих участках при­родные объекты в пределах, допу­скаемых законом и иными право­выми актами, а также собственни­ком соответствующего земельного участка. Из этой формулы видно, что законодатель допускает общее пользование лишь в отношении «не закрытых для общего доступа» земельных участков, принадлежа­щих государству и муниципаль­ным образованиям, причем такой доступ имеет место в виде двух взаимосвязанных правомочий:

- «неограниченного» права  граждан свободно, без ка­ких-либо разрешений находиться на таких участках;

- «ограниченного» права граждан использовать имеющиеся на этих участках природные объек­ты в пределах, допускаемых зако­ном и иными правовыми актами, а также собственником соответству­ющего земельного участка. Следует заметить, что право пользования природными объектами на таких земельных участках предоставлено только гражданам, но не юридиче­ским лицам. В то же время исходя из приведенной нормы Конституции РФ можно сделать вывод и о том, что сами собственники (госу­дарство или муниципальные обра­зования) могут использовать при­родные объекты, расположенные на землях общего пользования, «в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами», однако непосредственное природопользо­вание со стороны публично-право­вых образований, не через образо­ванные ими юридические лица, практически невозможно.

ЕСЛИ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК АРЕНДОВАН СОБСТВЕН­НИКОМ НАХОДЯЩИХСЯ НА НЕМ СТРОЕНИЙ, ТАКОЙ УЧАСТОК НЕ МОЖЕТ СОХРАНЯТЬ СТАТУС УЧАСТКА ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ, ПОСКОЛЬКУ У НЕГО ПОЯВЛЯ­ЕТСЯ ЕДИНСТВЕННЫЙ ПОЛЬЗОВАТЕЛЬ — АРЕНДАТОР.

Наряду с земельными участка­ми общего пользования в изло­женном выше понимании сущест­вуют также земельные участки со специальным режимом общего пользования, определенным в п. 2 ст. 262 ГК: если земельный уча­сток не огорожен либо его собст­венник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокой­ства собственнику.

? В этом случае возникает  вопрос: к какой форме соб­ственности на земельный уча­сток может быть отнесен этот специальный режим? Поскольку п. 1 ст. 262 ГК позволяет гражда­нам свободно находиться на не за­крытых для общего доступа зе­мельных участках, состоящих в го­сударственной и муниципальной собственности, можно утверждать, что право свободно находиться на участке поглощает собери и право проходить через такие участки. Следовательно, специальный ре­жим характеризует только земель­ные участки, находящиеся в част­ной собственности. Специальный режим таких участков является нормой, отступление от нормы возможно лишь вследствие огора­живания либо иного ясного обо­значения запрета входа на участок без разрешения собственника. Пределы общего пользования на участке со специальным режимом заметно более жесткие, чем на уча­стке с общим режимом: допускает­ся лишь проход (не проезд!) граж­дан через участок, нахождение на участке и использование природ­ных объектов невозможны.

Термины и понятия

Понятие земельных участков обще­го пользования соотносительно с понятием общественных мест, ко­торое активно используется законо­дательством об административных правонарушениях. Так, ст. 20.20, 20.21 и 20.22 КоАП РФ под общест­венными местами понимают улицы, стадионы, скверы, парки, организа­ции культуры, физкультурно-оздо­ровительные, спортивные сооруже­ния, транспортные средства общего пользования и др.

Однако термин «общественное место» в подобных нормативных контекстах выявляет иной аспект проблемы, не имеющий прямой связи с правовым режимом зе­мельного участка общего пользо­вания. Под общественным местом в данном случае • понимается не только земельный участок как та­ковой с элементами коммунальной инфраструктуры (улица, сквер, парк), но и здания и сооружения (организации культуры, стадионы и т.п.) и даже транспортные сред­ства, которые вообще к определен­ному земельному участку не при­вязаны. Закон концентрирует вни­мание на недопустимости проти­воправного поведения (распития алкогольных напитков, потребле­ния наркотических или психо­тропных средств, появления в со­стоянии опьянения) в местах, от­крытых для свободного доступа неограниченного круга лиц.

Насколько можно судить, исходя из ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользо­вания образуются исключительно из земель поселений и могут вклю­чаться в состав различных терри­ториальных зон: жилых; общест­венно-деловых; производственных; инженерных и транспортных инф­раструктур; рекреационных; сель­скохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иных территориальных зон. В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ такие земельные участки не подлежат приватизации. К их чис­лу отнесены по их назначению зе­мельные участки, занятые площа­дями, улицами, проездами, авто­мобильными дорогами, набереж­ными, скверами, бульварами, за­крытыми водоемами, пляжами и другими объектами.

В свою очередь, Градостроитель­ный кодекс РФ говорит не о зе­мельных участках, а о «территори­ях общего пользования», подчер­кивая, как и ГК, возможность для неограниченного круга лиц бес­препятственного пользования ими (п. 12 ст. 1) и включая в неисчерпы­вающий перечень таких террито­рий площади, улицы, проезды, на­бережные, скверы, бульвары. При этом ГК РФ в подп. 2 п. 4 ст. 36 осо­бо оговаривает, что действие градо­строительного регламента не рас­пространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это означает, что правовой режим земельных участ­ков общего пользования, равно как и всего, что находится над и под по­верхностью таких земельных уча­стков, определяется не нормами градостроительного, а земельного, гражданского и природоресурсного законодательства. По всей видимо­сти, такая позиция законодателя обусловлена тем, что земли общего пользования, как правило, не рас­сматриваются в качестве базиса для застройки и последующей эксплуа­тации объектов капитального стро­ительства. Но было бы, на наш взгляд, неверным понимать земли общего пользования исключитель­но как незастроенные и в перспек­тиве незастраиваемые территории. Значительное число таких земель представляют собой застроенные или по меньшей мере благоустро­енные территории, в отношении которых возможна та или иная гра­достроительная деятельность.

Во многих случаях ситуация складывается таким образом, что на землях общего пользования распо­лагаются объекты незавершенного строительства или уже введенные в эксплуатацию здания, строения и сооружения, отчужденные в част­ную собственность в процессе при­ватизации. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» со­держит общую норму (п. 1 ст. 28), согласно которой приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство ко­торых не завершено и которые при­знаны самостоятельными объекта­ми недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным зако­ном. Но тот же Закон в п. 8 той же статьи определяет, что отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (улицы, проезды, дороги, набереж­ные, парки, лесопарки, скверы, са­ды, бульвары, водоемы, пляжи и другие). При этом п. 3 той же статьи говорит об обязанности собствен­ников объектов недвижимости, не являющихся самовольными по­стройками нерасположенных на зе­мельных участках, относящихся к государственной и муниципальной собственности, взять в аренду либо приобрести в собственность ука­занные земельные участки, если иное не предусмотрено федераль­ным законом.

Неопределенная ситуация

Возникает достаточно двусмыс­ленная ситуация: если привати­зированное строение располо­жено на земельном участке об­щего пользования, обязанность выкупа земельного участка в силу п. 8 ст. 28 Закона отпадает, однако обязанность аренды этого участка в силу п. 3 того же Закона сохраняется. Дейст­вительно, при аренде земельного участка смены собственника не происходит, однако, удовлетво­рившись этим формальным мо­ментом. Закон совершенно упуска­ет из виду момент содержатель­ный. Может ли земельный уча­сток, переданный в аренду соб­ственнику приватизированного здания или сооружения на нем, продолжать считаться участ­ком в общем пользовании? Ведь согласно общему определению до­говора аренды (ст. 606 ГК) имуще­ство передается во временное вла­дение и пользование именно арен­датору, а не в общее пользование неопределенному кругу лиц! Совер­шенно очевиден правовой пара­докс, при котором арендатор зе­мельного участка общего пользо­вания оплачивал бы не только свое пользование участком, но и пользование этим участком лю­бым и каждым. Таких конструк­ций гражданское право до сих пор не знало.

По одному из дел арбитраж­ный суд, рассматривая спор о признании недействительным договора выкупа земельного участка собственником расположенных на нем строении, установил одновременно два обстоятельства:

•  по данным органа архитекту­ры и градостроительства городской администрации, этот участок нахо­дится в общем пользовании (терри­тория общегородского рынка);

•  по данным имущественно-земельного органа городской ад­министрации, этот же участок в течение 8 лет до момента выкупа находился в аренде у предпри­ятия, приватизировавшего дан­ные строения как инфраструкту­ру общегородского рынка1.

Принимая решение о признании сделки приватизации недействи­тельной, суд учитывал лишь первое обстоятельство, однако испытывал, по всей видимости, серьезные труд­ности в правовой квалификации второго факта, вследствие чего не дал надлежащей оценки имеющей­ся совокупности доказательств. В какой-то мере суд можно понять: он поставлен в трудное положение законодателем, который при соста­влении данной нормы упустил из виду логический закон исключенного третьего: два противоречащих су­ждения не могут быть не только од­новременно истинными, но они не могут быть также и одновременно ложными. Если истинно одно из них, то другое необходимо ложно, и наоборот.

Вот и получается, что если зе­мельный участок арендован соб­ственником находящихся на нем строений, такой участок не может сохранять статус участка общего пользования, поскольку у него появляется единственный пользо­ватель - арендатор. А если та­кой единственный пользова­тель теоретически и практиче­ски возможен, какой смысл за­прещать выкуп соответствую­щего участка, если интересы муниципального сообщества мо­гут быть обеспечены путем уста­новления постоянного публич­ного сервитута?

Конечно, решение этого вопро­са только за счет толкования за­кона суду не под силу, необходи­мо изменение ст. 28 Закона о при­ватизации, без чего в нашем зако­нодательстве на неопределенное время будет законсервирована одна из бесконечной череды бес­смысленных и вредных конструкций - аренда земельных участков общего пользования.