Методические
рекомендации по реализации Федерального закона
от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об
автономных учреждениях»
Министерство
культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с приказом
Минкультуры России от 12.04.2007 № 408 разработало проект методических
рекомендаций по реализации Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об
автономных учреждениях». Указанный проект в окончательном варианте будет
опубликован на сайте Минкультуры России после принятия всех подзаконных актов
Правительства Российской Федерации, обеспечивающих исполнение Федерального
закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон).
Методические
рекомендации разработаны с целью применения норм Закона на практике при
переходе государственных и муниципальных учреждений культуры в автономные
учреждения.
Минкультуры
России разделяет озабоченность руководителей органов управления культуры, а
также самих учреждений культуры по проблемным вопросам применения Закона, в связи с чем готово по необходимости предоставить
дополнительные консультации.
Телефоны
для связи: (495) 621-62-72; (495)
624-29-91
Содержание:
1. Вступление.
2. Автономное учреждение:
правовой статус, порядок создания,
реорганизации и случаи его ликвидации.
3. Сравнительный анализ бюджетного и автономного учреждений в
рамках изменений бюджетного законодательства Российской
Федерации (таблица).
4. Имущество автономного
учреждения:
а) понятие, правовой статус;
б) особо ценное движимое
имущество;
в) порядок совершения крупных сделок
и сделок с
заинтересованностью.
5. Органы автономного учреждения:
а)
наблюдательный совет: понятие, компетенция и роль в деятельности автономного
учреждения;
б)
роль учредителя в деятельности автономного учреждения;
в)
руководитель автономного учреждения.
Увеличение разнообразия организационно-правовых
форм, в которых могут создаваться и функционировать государственные и
муниципальные учреждения – один из центральных вопросов многочисленных
дискуссий, которые ведутся на протяжении ряда лет, затрагивая вопросы
модернизации сфер культуры и образования. Это закономерно, поскольку речь идет
о соотношении прав и обязанностей учреждений, в частности, в сфере культуры и
искусства, которые характеризуют положение данных учреждений в экономической
сфере.
Ситуация складывается таким образом, что в целях
повышения качества и увеличения объемов предоставляемых услуг возникла
необходимость в реформировании социально-культурной сферы. Не смотря на это, в
настоящее время по-прежнему остается высокой доля государственного сектора в
сфере социальных услуг с низким уровнем конкуренции в связи с продолжающейся
патерналистской политикой государства, что является тормозом в достижении
современного качества предоставляемых социальных услуг населению.
Система сферы социальных услуг в России, являясь
одним из важнейших элементов социально-экономического развития страны, должна
превратиться в сферу, привлекательную и открытую для разного рода инвестиций.
Для этого необходимы эффективность деятельности, прозрачность финансовых
потоков, участие общественности в управлении сфер образования и культуры, а
также независимая оценка качества предоставления услуг в данных областях.
Таким образом, разнообразие организационно-правовых
форм учреждений в сфере культуры и образования продиктовано необходимостью
совершенствования социально-культурной сферы и увеличением объема предоставляемых в данной сфере услуг.
В этой связи в рамках реструктуризации бюджетного
сектора разработан и принят Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об
автономных учреждениях» (далее
– Закон).
Разработка Закона осуществлялась в тесном
сотрудничестве с Минкультуры России и другими заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти с учетом позиций учреждений всех сфер,
затрагиваемых нормами Закона. Со своей стороны Минкультуры России стремилось
сделать все возможное, чтобы в результате принятия Закона не произошло
существенного затруднения деятельности, в частности учреждений культуры и
искусства, что могло привести к
обострению социальной напряженности в обществе и другим неблагоприятным
последствиям.
Данные методические рекомендации направлены на
раскрытие основных положений Закона, дана характеристика автономным учреждениям
в сравнении с бюджетными учреждениями, а также порядок перехода государственных
и муниципальных учреждений в автономные и возникающие при этом вопросы
регулирования имущественных и неимущественных отношений внутри учреждения.
Кроме того, в настоящее время
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разрабатываются
акты Правительства Российской Федерации, обеспечивающие исполнение Закона, в
которых будет предусмотрен подробный порядок создания автономного учреждения,
виды его деятельности, отчетность, статус имущества автономного учреждения,
более отчетливо прописаны функции и полномочия учредителя, а также вопросы,
касающиеся перехода автономного учреждения в бюджетное, причины и последствия
такого перехода. Основные положения проектов
подзаконных актов, как связующее звено между положениями Закона и практической
деятельностью учреждений по переходу в автономные, найдут свое отражение в
представленных методических
рекомендациях.
1. Закон предусматривает
создание учреждения нового типа – автономного учреждения. Автономные учреждения
в отличие от бюджетных учреждений будут обладать большей свободой в отношении
переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей,
закрепленных в уставе автономного учреждения.
Согласно п. 1 ст.
1 Закона автономным учреждением признается некоммерческая организация,
созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или
муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях
осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий
органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в
сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты,
занятости населения, физической культуры и спорта.
В Законе прямо указано, что
автономное учреждение – это некоммерческая организация. Пункт 1 статьи 50
Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что юридическими
лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли (коммерческие
организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не
распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие
организации). Закон предполагает, что извлечение прибыли не является основной
целью деятельности автономного учреждения, а согласно п. 9 ст. 2 Закона
собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение
доходов от деятельности автономного учреждения и использования закрепленного за
ним имущества.
Норма статьи 1 Закона усматривается
право Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальных
образований выступать в качестве учредителей автономного учреждения. Также полномочия учредителя автономного учреждения, согласно п. 3
ст. 6 Закона, могут осуществлять федеральный орган исполнительной власти в
отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в
федеральной собственности, исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации в отношении автономного учреждения, созданного на базе
имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, и,
наконец, орган местного самоуправления в отношении автономного учреждения,
созданного на базе имущества, находящегося в муниципальной
собственности. Порядок осуществления указанных полномочий определяется
соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации и местной
администрацией. Исключение составляют случаи, когда иное предусмотрено федеральным
законом или нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. В любом
случае автономное учреждение может иметь только одного учредителя (п. 2 ст. 6
Закона).
Автономное учреждение является
юридическим лицом и от своего имени вправе приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные права, нести
обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, автономное
учреждение как любое юридические лицо может открывать счета в кредитных
организациях. В данном случае речь идет об открытии банковских счетов как на территории Российской Федерации, так и за ее
пределами.
Предложение о выборе кредитных
организаций, в которых автономное учреждение может открывать банковские счета,
вносится руководителем автономного учреждения на рассмотрение в наблюдательный
совет, который дает заключение по данному вопросу. Заключение наблюдательного
совета в обязательном порядке рассматривается руководителем автономного
учреждения, после чего он принимает решение об открытии банковских счетов в тех
или иных кредитных организациях.
Особенностью автономного учреждения
является вопрос о его имущественной ответственности. По общему правилу
юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им
имуществом. Исключение сделано для казенных предприятия и учреждений (п. 2 ст.
120 ГК РФ).
В частности, в соответствии с п. 4
ст. 2 Закона автономное учреждение отвечает по своим обязательствам
закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо
ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных
автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на
приобретение этого имущества. Таким образом, автономному учреждению без
согласия собственника запрещено распоряжаться указанным имуществом. Также
автономное учреждение в вопросе ответственности существенно отличается от
частных и бюджетных учреждений, которые отвечают по своим обязательствам только
находящимися в их распоряжении денежными средствами. При их недостаточности
субсидиарную ответственность несет собственник имущества частного или
бюджетного учреждения.
Важно отметить, что автономное
учреждение не несет ответственности по обязательствам собственника имущества
автономного учреждения. Данная норма п. 6 ст. 2 Закона разделяет имущественную
ответственность автономного учреждения и учредителя.
Кроме того, важной особенностью
является то, что автономное учреждение не подлежит банкротству, равно как и
невозможность обратить взыскание на недвижимость и другие, критически важные
для деятельности автономного учреждения элементы имущества, а именно –
отсутствие субсидиарной ответственности учредителя по долгам автономного
учреждения. В данном случае убытки несет кредитор. Таким образом, в силу
возникновения крупных убытков, их уплата ложится не на само автономное
учреждение, что существенно отличает автономные учреждения от других
некоммерческих учреждений – частных и бюджетных. Отказ от субсидиарной
ответственности, разумеется, заставит кредиторов быть более осмотрительными во
взаимоотношениях с автономными учреждениями, чем с другими организациями, более
того, данное обстоятельство на первый взгляд говорит о некоторой ущербности
автономных учреждениях как субъектах рыночных отношений. Между тем фактическая
защищенность кредитора определяется не столько формальным правом обратить
взыскание на имущество заемщика, сколько способностью рационально выбирать
характер и масштабы сделок на основе доступной информации. Любой банк
интересуется не одним лишь правовым положением заемщика, но и реальной
перспективой вернуть долг. Автономное
учреждение, как и всякая некоммерческая организация, обладает лишь ограниченной
правоспособностью, что влечет то или иное лимитирование экономических возможностей не только для нее,
но и для ее контрагентов.
Особое внимание следует уделить
видам деятельности автономного учреждения, которое осуществляет свою
деятельность в соответствии с предметом и целями, определенными федеральными
законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг. Таким образом,
автономное учреждение, как и другие типы учреждений (частные и бюджетные),
обладает специальной (целевой) правоспособностью. В то же время согласно п. 3
ст. 50 ГК РФ учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность только
в том случае, если это служит достижению целей, ради которых оно создано и
соответствует этим целям, в связи с чем автономное
учреждение также не лишено возможности осуществлять предпринимательскую или
иную, приносящую доход деятельность с соблюдением вышеуказанных условий. Кроме
того, право заниматься предпринимательской деятельностью
должно быть закреплено в уставе или иных учредительных документах
автономного учреждения.
Необходимо отметить, что право
некоммерческой организации осуществлять предпринимательскую деятельность не
меняет характер этой организации как некоммерческой. В частности, в силу
прямого указания закона учреждения, как некоммерческие организации, не могут
быть участниками договора о совместной деятельности, заключенного для
осуществления предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 1041 ГК РФ).
Еще одной особенностью правового
статуса автономного учреждения является то, что полученные им доходы поступают
в его самостоятельное распоряжение (п. 8 ст. 2 Закона). Данная норма также
согласуется с п. 2 ст. 298 ГК РФ, в
соответствие с которой учреждение, имеющее право согласно своим учредительным
документам осуществлять предпринимательскую деятельность, то доходы от такой
деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Доходы автономного учреждения
используются им для достижения целей, ради которых оно создано. При этом
допускается, что Законом может предусматриваться иное расходование полученных
автономным учреждением доходов. Так п. 6 ст. 3 Закона предусматривает право
автономного учреждения вносить денежные средства и иное имущество в уставной
капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим
юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Однако для этого
необходимо обязательное согласие учредителя автономного учреждения.
Собственник имущества автономного
учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным
учреждением деятельности и использования закрепленного за ним имущества, что
является одним из признаков,
характеризующих автономное учреждение как некоммерческую организацию (не
занимается извлечением прибыли и не распределяет ее между участниками).
Автономное учреждение обязано
ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании
закрепленного за ним имущества. Данная норма принята с целью осуществления
контроля не только государственного, но и общественного за деятельностью
автономного учреждения.
Порядок опубликования автономным
учреждением отчетов о деятельности и об использовании закрепленного за ним
имущества определен в постановлении Правительства Российской Федерации от
18.10.2007 № 684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности
автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества».
Следует отметить, что данная
обязанность по опубликованию отчетов не распространяется на отчет об исполнении
плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения и на его
годовую бухгалтерскую отчетность, которые регулируются иными законодательными
актами Российской Федерации.
Пункт 11 статьи 2 Закона закрепляет
обязанность автономного учреждения вести бухгалтерский учет и представлять
бухгалтерскую отчетность в порядке, устанавливаемом законодательством
Российской Федерации.
Положения Федерального закона от
21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» распространяются на все
организации, находящиеся на территории Российской Федерации, в том числе и на
автономные учреждения.
Деятельность автономного учреждения
осуществляется в рамках устанавливаемого учредителем задания для автономного
учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью
(п. 2 ст. 4 Закона). Учредитель в свою очередь осуществляет финансовое
обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого
имущества и особо ценного движимого имущества.
В данном случае норма п. 2 ст. 4
Закона не носит императивного характера, что создает некую правовую
неопределенность, следовательно, не гарантирует автономному учреждению
получение задания в объемах, необходимых для достижения целей его создания.
Целью разработки и установления
заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения
предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в
области образования, науки, культуры, здравоохранения, занятости населения,
социальной зашиты, физической культуры и спорта.
Финансовое обеспечение задания
автономному учреждению осуществляется в виде субвенций и субсидий из
соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных, не
запрещенных федеральными законами источников. Статья 6
Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет субвенцию как бюджетные
средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской
Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на
осуществление определенных целевых расходов, и субсидию – как бюджетные
средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской
Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого
финансирования целевых расходов.
Возврату в соответствующий бюджет
подлежат субсидии и субвенции в случаях их не целевого использования.
Условия и порядок
формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения
этого задания определяются Правительством Российской Федерации в отношении
автономных учреждений, созданных на базе федерального имущества, и
соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации и органом местного самоуправления для учреждений,
созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований.
В проекте постановления
Правительства Российской Федерации, предусматривающим формирование задания
федеральному автономному учреждению, финансирование текущих услуг автономных
учреждений будет состоять из двух частей: финансирование предоставления услуги
и закрепленного за автономным учреждением имущества. Цель разработчиков –
предусмотреть формирование задания на каждый вид услуг, что позволит
гарантировать автономному учреждению его востребованность
в деятельности по оказанию услуг. С этой точки зрения вполне справедлива
потребность учредителя предусмотреть в
задании определенные требования к
работам и услугам, их объемам и качеству, что должно обезопасить его от
необоснованного вложения средств. В свою очередь гарантией для эффективной
деятельности автономного учреждения будет закрепление всех вышеперечисленных
условий формирования задания учредителя на нормативном правовом уровне.
Таким образом, государственное
задание должно содержать:
определение категорий потребителей
услуг;
требования к объему и качеству
предоставляемых услуг;
предельные цены (тарифы) на
предоставляемые услуги;
объем и порядок финансирования
задания;
порядок контроля
за исполнением задания;
требования к отчетности об
исполнении задания.
Предусматриваемые заданиями объемы
финансирования услуг рассчитываются, как правило, на основе нормативов
финансирования услуг (работ) и формируются одновременно с разработкой проекта
федерального бюджета на очередной финансовый год. Отступление от нормативного
метода допускается в случаях уникального характера предоставляемых автономным
учреждением услуг (выполняемых работ).
Введение конкурентных начал в
распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать
автономные учреждения к ориентации на потребителя. В связи с этим принятие
постановления по указанному вопросу позволит перейти от обязательств
государства по отношению к учреждениям (производителям услуг и работ) к
обязательствам по отношению к населению (потребителям). Кроме того, создание
условий для стимулирования конкуренции производителей неизбежно приведет к
повышению качества социальных услуг (работ) и эффективности их предоставления.
В силу п. 2 ст. 3 Закона автономное
учреждение вправе с согласия учредителя сдать в аренду недвижимое имущество или
особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или
приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему
учредителем на приобретение этого имущества. В данном случае финансовое
обеспечение такого имущества учредителем не осуществляется.
Учредитель обязан осуществлять
финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на уплату налогов,
в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее
имущество, в том числе земельные участки (п. 3 ст. 4 Закона). Учитывая, что
данная норма гарантирует получение автономным учреждением средств, необходимых
для достижения целей его создания, следовательно, учредитель обязан
осуществлять финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках
утвержденных программ.
Возвращаясь к видам деятельности
автономного учреждения, рассмотрим п. 6 ст. 4 Закона, который предоставляет
автономному учреждению возможность по своему усмотрению за плату выполнять
работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан
и юридических лиц помимо выполнения задания учредителя.
При этом такие работы (услуги)
подлежат выполнению (оказанию) на одинаковых при выполнении однородных работ
(оказании однородных услуг) условиях.
Подпункт 5 пункта 2 статьи 7 Закона
предусматривает обязательность указания в уставе автономного учреждения
исчерпывающего перечня видов деятельности, которые автономное учреждение вправе
осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано.
2. Далее рассмотрим вопрос о
создании автономного учреждения.
Статья 5 Закона регламентирует
создание автономных учреждений в двух случаях: путем его учреждения и путем
изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.
Решение о создании автономного
учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности,
принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений
федеральных органов исполнительной власти. В отношении автономных учреждений,
созданных на базе имущества субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, решение принимается
соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации и местной администрацией муниципального образования.
Более сложный порядок предусмотрен
для создания автономных учреждений путем изменения типа существующих
государственных и муниципальных учреждений.
Во-первых, указанное решение
принимается по инициативе или с согласия государственного или муниципального
учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных
прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на
участие в культурной жизни.
Во-вторых, предложение о создании
автономного учреждения путем изменения типа
существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается
исполнительным органом государственной власти или органов местного самоуправления,
в ведении которых находится соответствующее учреждение, по согласованию с
исполнительным органом государственной власти или органом местного
самоуправления, на которые возложено управление государственным или
муниципальным имуществом. Предложение о создании подготавливается таким органом
также по инициативе либо с согласия государственного или муниципального
учреждения. В п. 7 ст. 5 Закона имеется открытый перечень составляющих, которые
должно содержать предложение о создании автономного учреждения. В окончательном
виде перечень представлен в постановлении Правительства Российской Федерации от
28.05.2007 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного
учреждения путем изменения типа существующего
государственного или муниципального учреждения» и в обязательном порядке должен
содержать обоснование создания автономного учреждения с учетом
социально-экономических последствий его создания, сведения об одобрении
изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения
высшим коллегиальным органом этого учреждения, сведения об имуществе.
Указанным
постановлением Правительства Российской Федерации установлена единая форма
сведений для государственных и муниципальных учреждений, что позволит
объективно и обоснованно принимать решение об изменении типа бюджетного
учреждения на автономное, в полной мере учитывая гарантированные Конституцией
Российской Федерации права граждан, в том числе на получение бесплатной
медицинской помощи, бесплатного образования и участия в культурной жизни
страны.
Минэкономразвития России разработаны
и утверждены методические рекомендации по заполнению формы предложения о
создании автономного учреждения путем изменения типа существующего
государственного или муниципального учреждения (приказ Минэкономразвития России
от 20.07.2007 № 261).
Таким образом, основными критериями
при изменении типа существующих государственных и муниципальных учреждений
являются:
возможность сохранения
государственных гарантий при формировании задания автономному учреждению;
высокая доля внебюджетных доходов и
самостоятельное распоряжение ими в целях указанной в уставе деятельности;
наличие конкурентной среды и как
следствие – приспособленность учреждений
к самостоятельной рыночной деятельности;
расширение хозяйственной
самостоятельности, а именно отмена утверждения сметы, ведет к снятию с
государства ответственности по обязательствам автономного учреждения.
Необходимо также отметить, что
создание автономного учреждения путем изменения типа
существующего государственного и муниципального учреждения не является его
реорганизацией. В то же время при изменении типа существующего государственного
или муниципального учреждения происходит правопреемство, т. е. переход прав и
обязанностей бюджетного учреждения к создаваемому автономному учреждению, так
же как и при реорганизации существующего юридического лица его права и
обязанности переходят к вновь создаваемому юридическому лицу.
Именно поэтому пункт 13 статьи 5
Закона имеет отсылочную норму к статье 60 Гражданского кодекса Российской
Федерации, которая содержит гарантии прав кредиторов юридического лица при его
реорганизации. Данное правило сохраняется при создании автономного учреждения
путем изменения типа государственного (муниципального) учреждения. Безусловно,
таким образом защищены права кредиторов, потому как с
переходом государственного или муниципального учреждения в автономное у него
изменится объем ответственности, кроме того, оно не может быть признано
банкротом, что для кредиторов также накладывает дополнительные факторы риска.
Важный момент, касающийся лицензий и
иных разрешительных документов, на основании которых осуществляет свою
деятельность учреждение до изменения его типа. В случае перехода в автономное
учреждение переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий, и иных
разрешительных документов не требуется, они действуют до окончания их срока.
Под иными разрешительными документами подразумеваются
прежде всего свидетельства о государственной аккредитации образовательных
учреждений. Как установлено п. 17 ст. 33 Федерального закона от 10.07.1992 №
3266-1 «Об образовании» свидетельство о государственной аккредитации:
образовательного учреждения
подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных
программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям
государственных образовательных стандартов, право на выдачу выпускникам
документов государственного образца о соответствующем уровне образования;
выдаваемое дошкольным образовательным
учреждениям и учреждениям дополнительного образования детей, подтверждает
государственный статус соответствующего образовательного учреждения, уровень
реализуемых им образовательных программ, категория этого образовательного
учреждения.
В Федеральный закон «Об образовании»
внесены соответствующие изменения, согласно которым при создании автономного
образовательного учреждения путем изменения типа
существующего государственного (муниципального) образовательного учреждения
образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды
деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной
аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока
действия этих лицензий и свидетельства (ст. 1 Федерального закона от 03.11.2006
№ 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных
учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и
муниципальных учреждений»).
Вопрос создания автономного учреждения
требует рассмотрения перехода учреждения из
автономного в статус бюджетного.
Пункт 5 статьи 18 Закона упоминает
лишь о праве Правительства Российской Федерации, органа государственной власти
субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления определять
порядок такого перехода. Для федеральных автономных учреждений разрабатывается
проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке создания
федерального бюджетного учреждения по решению учредителя автономного
учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной
собственности, путем изменения его типа». Соответственно на уровне субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований должны быть разработаны
нормативные правовые акты, регламентирующие правила такого перехода для
учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований.
Предложение об изменении типа
федерального автономного учреждения на федеральное бюджетное учреждение должно
содержать обоснование такого изменения, а также общие сведения об учреждении,
как юридическом лице. Решение о создании федерального бюджетного учреждения
путем изменения типа существующего автономного учреждения содержит указание на
федеральный орган исполнительной власти, наделенный полномочиями учредителя по
отношению к создаваемому федеральному бюджетному учреждению, а также порядок и
сроки осуществления мероприятий по созданию федерального бюджетного учреждения.
В случае принятия учредителем
решения о создании федерального бюджетного учреждения путем изменения его типа
применяются правила пунктов 1 и 2 статьи 60 Гражданского кодекса Российской
Федерации, также как в случае о создании автономного учреждения путем изменения
его типа, а именно гарантия прав кредиторов, аналогичная реорганизации
юридического лица. Данное решение должно быть согласовано с федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим управление федеральным имуществом, в
части передачи в оперативное управление бюджетного учреждения федерального
имущества автономного учреждения, тип которого подлежит изменению.
Бюджетное учреждение, созданное на
базе автономного учреждения путем изменения его типа, не отвечает по
обязательствам автономного учреждения, возникшим до изменения его типа.
Принятие данного постановления
Правительства Российской Федерации обеспечит сохранение государственного
имущества в соответствующих отраслях социально-культурной сферы с учетом
исключения негативных социально-экономических последствий и сохранения гарантируемых
конституционных прав граждан.
Реорганизация автономного учреждения
в соответствии со статьей 18 Закона аналогична предусмотренной Гражданским
кодексом Российской Федерации реорганизации юридического лица. Особенности лишь
в том, что автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или
присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же
собственника. Кроме того, автономное учреждение может быть реорганизовано
только в том случае, если это не повлечет за собой нарушение конституционных
прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав граждан на
получение бесплатной медицинской помощи, образования или права на участие в
культурной жизни.
Ликвидация автономного учреждения
также происходит по основаниям и в порядке, предусмотренном Гражданским
кодексом Российской Федерации. При этом требования кредиторов ликвидируемого
автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в
соответствии с Законом может быть обращено взыскание.
В данном случае необходимо упомянуть
о судьбе имущества, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов, а
также имущества, на которое в соответствии с федеральными законами не может
быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения.
В соответствии с пунктом 3 статьи 19
Закона указанное имущество передается ликвидационной комиссией учредителю
автономного учреждения. В настоящее время Государственной
Думой Федерального Собрания Российской Федерации разработан и внесен в
Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении
изменений в статьи 10 и 19 Федерального закона «Об автономных учреждениях» и «О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях
уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»
(далее – законопроект), определяющий, в частности, правовое положение имущества
ликвидируемого автономного учреждения.
Согласно законопроекту имущество,
передаваемое учредителю автономного учреждения, при ликвидации автономного
учреждения должно быть передано государственному или муниципальному учреждению
той же отрасли и использовано для выполнения аналогичных функций государства
или муниципальных образований. Таким образом, законопроект конкретизирует
положения Закона, исключающие возможность приватизации имущества учреждений в
случае их ликвидации. Правительством Российской Федерации законопроект
поддержан.
На основании изложенного
подведем итог.
В процессе
реализации норм Закона можно утверждать, что преобразование учреждений в
автономные позволит решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых
экономических механизмов и одновременно обеспечить надежную основу для
реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в
государственной (муниципальной) собственности, которые, в свою очередь,
также могут стать средством привлечения
инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования
текущей деятельности этих организаций. Создание необходимых стимулов и условий для
существенного повышения эффективности использования кадровых,
материально-технических и финансовых ресурсов, а также конкурентных способов
распределения бюджетных средств неизбежно приведет к конкуренции между
организациями и, в конечном счете, к борьбе за получателя социальных услуг,
повысив при этом качество предоставляемых услуг населению.
Таблица
|
|
Бюджетное
учреждение |
Автономное
учреждение |
|
Право
собственности на
имущество |
Имущество
находится в государственной (муниципальной) собственности (п. 1 ст. 120
Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) |
Имущество находится в
государственной (муниципальной) собственности (п. 1
ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях (далее - Закон) |
|
Право
распоряжения закрепленным имуществом |
Не вправе отчуждать или иным
способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за
счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества
(п. 1 ст. 298 ГК РФ) |
Вправе распоряжаться
самостоятельно за исключением недвижимого и особо ценного движимого
имущества, которым автономное учреждение может распоряжаться только с
согласия учредителя (п. 2 ст. 3
Закона) |
|
Право
собственника (учредителя) на изъятие закрепленного имущества |
Собственник
вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество
(п. 2 ст. 296 ГК РФ) |
П. 2 ст. 296 ГК РФ
распространяется на учреждения, в том числе и на
автономные. |
|
Порядок
финансирования собственником (учредителем) |
Учреждение финансируется
собственником полностью или частично. Финансирование осуществляется в
форме ассигнований на содержание бюджетного учреждения (ст. 69 Бюджетного
кодекса Российской Федерации) на основе сметы доходов и расходов (п. 1 ст.
161 Бюджетного кодекса Российской Федерации) |
Финансируется выполнение
обязательных для автономного учреждения государственных (муниципальных)
заданий по оказанию услуг (проведению работ) в форме субвенций, субсидий из
соответствующего бюджета (п.п. 2 и 4 ст. 4 Закона) |
|
Права
организации в отношении полученных ею доходов и приобретенного за счет таких
доходов имущества |
Если в соответствии с
учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять
приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности,
и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное
распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК
РФ). Эти доходы после уплаты налогов
и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном
объеме учитываются в смете доходов и расходов учреждения и отражаются в
доходах соответствующего бюджета (п. 2 ст. 42 БК РФ) |
Распоряжается
самостоятельно полученными
доходами, которые используются автономным учреждением для достижения целей,
ради которых оно создано (п. 8 ст. 2 Закона) |
|
Ответственность
организации |
Отвечает по своим обязательствам
находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности
субсидиарную ответственность по его обязательствам несет его собственник (п.
2 ст. 120 ГК РФ) |
Отвечает по своим обязательствам
всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного
движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенным
автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по
обязательствам автономного учреждения (п. 4 ст. 2 Закона) |
|
Права
организации по привлечению заемных средств |
Не вправе получать кредиты в
кредитных организациях, юридических и физических лиц (п. 8 ст. 161 БК РФ) |
Автономное учреждение в установленном
порядке вправе открывать счета в кредитных организациях (п. 3 ст. 2 Закона),
а также с разрешения учредителя может
вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал
других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим
юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (п. 6 ст. 3 Закона) |
Согласно статье 3 Закона имущество автономного
учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником
имущества автономного учреждения являются соответственно Российская Федерация,
субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
В отношении имущества автономного учреждения
действуют положения Гражданского кодекса Российской Федерации. В частности,
право оперативного управления относится к вещным правам, для которых характерны
следующие свойства:
они предоставляют субъектам гражданских
правоотношений полномочия по владению и пользованию имуществом, но ограничивают
право распоряжения им;
могут принадлежать лицам, не являющимся
собственниками этого имущества;
их защита от нарушений осуществляется в порядке,
предусмотренном ст. 305 Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно
субъекты права оперативного управления могут истребовать имущество из чужого
незаконного владения и требовать устранения нарушений правомочий пользования
переданным имуществом, в том числе от его собственника.
Право оперативного управления на движимое имущество
возникает с момента его передачи учреждению, на недвижимое имущество – с
момента государственной регистрации соответствующего права за учреждением.
И, тем не менее, относительно имущества автономного
учреждения в Законе содержатся некоторые особенности.
В частности, Закон вводит новую категорию «особо ценное движимое имущество
автономного учреждения» - имущество, без которого осуществление автономным
учреждением своей уставной деятельности будет существенно
затруднено (п. 3 ст. 3 Закона). Виды такого имущества определяются в
порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, и должны отражать
отраслевую специфику деятельности федеральных автономных учреждений социальной
сферы.
В соответствии со статьей 20 Закона изменение типа
существующих государственных и муниципальных учреждений не допускается до
утверждения Правительством Российской Федерации порядка определения видов особо
ценного движимого имущества автономного учреждения. В этой связи принято
постановление Правительства Российской Федерации от 31.05.2007 № 337 «О порядке
определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»
(далее – постановление Правительства Российской Федерации № 337), которое
устанавливает единый для государственных и муниципальных
учреждений порядок определения видов особо ценного движимого имущества с целью закрепления его учредителем за
автономным учреждением.
Таким образом, с одной стороны, в настоящее время
формально отсутствуют препятствия к созданию автономных учреждений, как путем
учреждения, так и путем изменения типа существующих государственных и
муниципальных учреждения. С другой стороны, эта возможность достаточно
призрачна в силу того, что на уровне Российской Федерации в настоящее время не
приняты остальные подзаконные акты, обеспечивающие исполнение Закона, которые
будут регламентировать иные не менее важные аспекты деятельности автономных
учреждений.
Итак,
решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого
имущества, согласно ст. 3 Закона, принимается одновременно с принятием решения
о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении
средств на его приобретение.
Согласно постановлению Правительства Российской
Федерации № 337 при определении видов особо ценного движимого имущества
федеральных государственных учреждений в его состав должны быть включены:
движимое имущество, балансовая стоимость которого
превышает 50 тыс. рублей;
иное движимое имущество, балансовая стоимость
которого составляет менее 50 тыс. рублей, без которого осуществление автономным
учреждением своей уставной деятельности будет существенно
затруднено;
имущество, отчуждение которого
может осуществляться исключительно в специальном порядке, установленном
законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том
числе: музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и
включенные в состав государственной части Музейного фонда, библиотечные фонды,
отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы
архивного фонда Российской Федерации.
При этом к особо ценному движимому имуществу не
может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления
основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное
автономным учреждением за счет собственных доходов от предпринимательской и
иной приносящей доход деятельности.
Принятие постановления Правительства Российской
Федерации № 337 будет способствовать сохранению имущества, необходимого для
обеспечения государственных социальных гарантий, обеспечению качества
предоставляемых автономными учреждениями услуг.
Вторая
категория имущества – недвижимое
имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное им
за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества. Это
имущество, а также особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету
в установленном порядке. Этим
положением законодатель сразу же установил право государства контролировать использование имущества
автономного учреждения, как переданного ему на стадии его создания, так и в
дальнейшем, приобретенного за счет средств учредителя. Поскольку учет такого
имущества обособлен, все действия, производимые с ним, довольно прозрачны, потому
как требуют отражения в бухгалтерском отчете и на отдельном балансе учреждения.
Следовательно, для учредителя не составит особого труда осуществлять регулярный
контроль за его использованием.
Автономное
учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым
имуществом и особо ценным движимым имуществом. Также согласие учредителя
необходимо при внесении денежных средств и иного имущества в уставной капитал
других юридических лиц в качестве их учредителя или участника. Остальным
имуществом, приобретенным за счет собственных средств, в том числе недвижимым
имуществом, автономное учреждение может владеть самостоятельно на праве
собственности.
Земельный участок, необходимый для выполнения
автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве
постоянного (бессрочного) пользования (п. 7 ст. 3 Закона). Здесь также стоит
упомянуть о гражданско-правовых нормах, регулирующих правовой статус указанного
имущества. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, согласно
ст. 269 Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагает осуществление
действий по владению и пользованию данным участком в
пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о
предоставлении участка в пользование. Лицо при осуществлении данного права
самостоятельно использует участок в целях, для которых он предоставлен, включая
возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого
имущества, которые являются его собственностью.
Объекты культурного наследия (памятники истории и
культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы
(за исключением земельных участков), ограниченные для использования в
гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за
автономным учреждением на условиях и в порядке, определяемом федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 14 Закона определяет понятие «крупная сделка». Следует отметить, что данная норма Закона
является существенной новеллой законодательства о некоммерческих организациях.
Причем сам термин «крупная сделка» уже давно известен корпоративному праву и
используется в Федеральном законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных
обществах». Безусловно, для акционерного общества, которое является
коммерческой организацией, использование данного понятия более приемлемо.
До принятия Закона гражданское законодательство не
регламентировало порядок совершения крупной сделки некоммерческой организацией.
Итак, согласно Закону крупной признается сделка,
связанная:
с распоряжением денежными средствами;
с привлечением заемных средств;
с отчуждением имущества, которым в соответствии с
Законом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно;
с передачей такого имущества в пользование или в
залог.
При этом цена такой сделки либо стоимость
отчуждаемого или передаваемого имущества должна превышать 10% балансовой
стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его
бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату. Уставом автономного
учреждения может быть установлен меньший размер крупной сделки.
Порядок совершения крупной сделки и последствия его
нарушения определены статьей 15 Закона. Так, согласно пункту 1 статьи 15 Закона
крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета
автономного учреждения, который должен рассмотреть предложение руководителя о
совершении крупной сделки в течение 15 календарных дней.
В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона крупная
сделка, совершенная с нарушением требований может быть признана
недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет
доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии
одобрения сделки наблюдательным советом.
При этом согласно пункту 2 статьи 15 Закона
руководитель несет перед автономным учреждением ответственность в размере
убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной
сделки с нарушением, независимо от того, была ли эта сделка признана
недействительной.
Указанные положения Закона необходимо учитывать не
столько самому автономному учреждению, сколько его контрагентам по
гражданско-правовым сделкам, поскольку в интересах партнеров автономного
учреждения, заключающих с ним договоры на крупные суммы, проверить, выполнены
ли требования Закона о порядке совершения крупных сделок. В противном случае
партнеры несут риски, связанные с признанием подобной сделки недействительной.
Еще один аспект, требующий внимания, это понятие заинтересованности в совершении
автономным учреждением сделки.
В данном случае заинтересованным в
совершении автономным учреждением сделки с другими юридическими или физическими
лицами признается член наблюдательного совета, руководитель автономного
учреждения и его заместитель, если данное лицо его супруг (в том числе бывший),
родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, полнородные и не полнородные братья и
сестры, а также двоюродные братья и сестры, дяди, тети, племянники,
усыновители, усыновленные:
являются в сделке стороной, выгодоприобретателем,
посредником или представителем;
владеют (каждый в отдельности или в совокупности)
20% и более голосующих акций акционерного общества или превышающей 20%
уставного капитала общества с ограниченной или дополнительной ответственностью
долей либо являются единственным или одним из не более,
чем трех учредителей иного юридического лица, которое в сделке является
контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем,
посредником или представителем;
занимают должности в органах управления юридического
лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем.
В этой связи заинтересованное лицо до совершения
сделки обязано уведомить руководителя автономного учреждения и наблюдательный
совет об известной ему совершаемой сделке или известной ему предполагаемой
сделке, в совершении которой оно может быть признано заинтересованным.
Институт заинтересованности в совершении сделки
известен гражданскому законодательству также по Федеральному закону от 26.12.1995
№ 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Сделка, в совершении которой имеется
заинтересованность, может быть совершена с предварительного одобрения
наблюдательного совета (п. 1 ст. 17 Закона).
Стоит обратить внимание, что данный порядок
заключения сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, не
применяется при совершении сделок, связанных с выполнением автономным
учреждением работ, оказанием им услуг в процессе его обычной уставной
деятельности, на условиях, существенно не отличающихся от условий совершения
аналогичных сделок (п. 2 ст. 16 Закона).
Несколько слов об органах автономного учреждения,
которыми являются наблюдательный совет
автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные
предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы.
Ими могут быть общие собрания работников автономного учреждения, ученый совет,
художественный совет и другие.
Состав наблюдательного совета определен Законом от 5 и не более 11 человек, куда входят представителя
учредителя автономного учреждения, исполнительных органов государственной
власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление
государственным или муниципальным имуществом, а также представители
общественности. Также в состав наблюдательного совета могут входить представители
работников автономного учреждения.
Количество представителей работников автономного
учреждения, согласно ст. 9 Закона, не должно превышать одну треть от общего
числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Здесь
необходимо упомянуть о том, что Государственной Думой Российской Федерации
разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального
закона, «О внесении изменений в статьи 10 и 19 Федерального закона «Об
автономных учреждениях» и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения
правоспособности государственных и муниципальных учреждений» (далее –
законопроект), предусматривающий изменения в вышеназванную статью 9 Закона.
Разработчиками законопроекта предложено увеличить число представителей
работников автономного учреждения в наблюдательном совете от одной трети до
половины. Правительство Российской Федерации при рассмотрении законопроекта
сочло возможным его поддержать в силу того, что законопроект направлен на
повышение роли трудового коллектива в управлении образовательными учреждениями.
Кроме того, нормы законопроекта направлены на конкретизацию
положений Закона, исключающих возможность приватизации имущества учреждений при
их ликвидации, а именно: указанное имущество, согласно законопроекту, должно
быть передано государственному или муниципальному учреждению той же отрасли в
целях дальнейшего его использования для выполнения аналогичных функций
государства и муниципальных образований.
Срок полномочий наблюдательного совета не может
превышать 5 лет и устанавливается уставом автономного учреждения.
Руководитель автономного учреждения и его
заместители не могут быть членами наблюдательного совета.
Члены наблюдательного совета выполняют свои
обязанности на бесплатной основе, за исключением компенсации документально
подтвержденных расходов, непосредственно связанных с участием в работе наблюдательного совета.
К
компетенции наблюдательного совета относится рассмотрение и дача рекомендаций по:
1) предложениям учредителя или руководителя
автономного учреждения о внесении изменений в устав автономного учреждения;
2) предложениям учредителя или руководителя о
создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и закрытии
его представительств;
3) предложениям учредителя или руководителя о
реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации;
4) предложениям учредителя или руководителя об
изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве
оперативного управления;
5) предложениям учредителя или руководителя об
участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о
внесении денежных средств и иного имущества в уставной капитал других юридических
лиц или передача такого имущества другим юридическим лицам в качестве
учредителя или участника;
6) предложениям руководителя о совершении
сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение не вправе
распоряжаться самостоятельно.
По указанным вопросам учредитель автономного
учреждения принимает решения после рассмотрения рекомендаций наблюдательного
совета.
Наблюдательный совет дает заключение на план
финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения, копия которого
направляется учредителю автономного учреждения. Также заключение наблюдательным
советом дается на предложения руководителя о выборе кредитных организаций, в
которых автономное учреждение может открыть банковские счета.
Вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного
совета, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного
учреждения.
Таким образом, наблюдательный совет, являясь по
большому счету органом совещательным, все же обладает функциями управления, в
частности, по одобрению крупных сделок и сделок с заинтересованностью, а также
в вопросах проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности и утверждения
аудиторской организации (п.п. 9, 10 и 12 ч. 1 ст. 11 Закона).
Правовой статус
председателя наблюдательного совета автономного учреждения заключается в
следующем:
срок полномочий равен сроку
полномочий наблюдательного совета;
избирается членами
наблюдательного совета простым большинством голосов;
им не может быть избран
представитель работников автономного учреждения;
в любое время может быть переизбран наблюдательным советом.
К полномочиям председателя
наблюдательного совета относится организация работы наблюдательного совета,
созыв его заседаний, председательство на них, а также организация ведения
протокола.
Отдельного внимания заслуживает
вопрос о роли учредителя автономного учреждения.
Статья 6 Закона регламентирует
деятельность учредителя – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и
муниципального образования. На практике функции и полномочия учредителя
выполняют исполнительные органы власти. Более подробно
компетенция федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и
полномочия учредителя федерального автономного учреждения, отражена в
постановлении Правительства Российской Федерации от 10.10.2007 № 662 «Об
утверждении положения об осуществлении федеральными органами исполнительной
власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения».
В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления принимают по данному вопросу нормативные акты для
учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления.
На стадии создания
федерального автономного учреждения федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции и полномочия учредителя автономного учреждения,
обосновывает целесообразность создания нового или изменение типа существующего
государственного учреждения, оценивает достаточность имущества федерального
автономного учреждения для выполнения заданий, а в случае его
недостаточности принимает решение о
закреплении за федеральным автономным учреждением имущества, необходимого для
осуществления его деятельности, либо о выделении ему средств на приобретение такого имущества и
обеспечивает выполнение этого решения.
На стадии функционирования
федерального автономного учреждения федеральный орган исполнительной власти:
а) утверждает по согласованию с
федеральным органом исполнительной власти, на который возложено управление федеральным
имуществом, устав федерального автономного учреждения, а также вносимые в него
изменения;
б) устанавливает задания
федеральному автономному учреждению в соответствии с предусмотренной его
уставом основной деятельностью;
в) рассматривает предложения
руководителя федерального автономного учреждения о создании или ликвидации
филиалов федерального автономного учреждения, открытии или закрытии его
представительств;
г) представляет на рассмотрение
наблюдательного совета федерального автономного учреждения предложения:
о внесении изменений в устав
федерального автономного учреждения;
о создании или ликвидации филиалов
федерального автономного учреждения, открытии или закрытии его
представительств;
о реорганизации или ликвидации
федерального автономного учреждения;
об изъятии имущества, закрепленного
за федеральным автономным учреждением на праве оперативного управления;
д) принимает решения:
о создании или ликвидации филиалов
федерального автономного учреждения, открытии или закрытии его
представительств;
о реорганизации или ликвидации
федерального автономного учреждения;
е) на основании
перечня видов особо ценного движимого имущества федерального автономного
учреждения принимает по согласованию с федеральным органом исполнительной
власти, на который возложено управление федеральным имуществом, решения об
отнесении имущества федерального автономного учреждения к особо ценному
движимому имуществу и об исключении из состава особо ценного движимого
имущества объектов, закрепленных за федеральным автономным учреждением, которые
перестают относиться к видам особо ценного движимого имущества;
ж) дает
федеральному автономному учреждению по согласованию с федеральным органом
исполнительной власти, на который возложено управление федеральным имуществом,
согласие на распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем
или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого
имущества, а также дает согласие на распоряжение особо ценным движимым
имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств,
выделенных учредителем на приобретение этого имущества;
з) дает согласие на
внесение федеральным автономным учреждением денежных средств и иного имущества
в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передачу этого
имущества иным образом другим юридическим лицам в качестве их учредителя или
участника (в части внесения недвижимого имущества - по согласованию с
федеральным органом исполнительной власти, на который возложено управление
федеральным имуществом);
и) вносит в федеральный орган
исполнительной власти, на который возложено управление федеральным имуществом,
предложения о закреплении за федеральным автономным учреждением недвижимого
имущества и об изъятии данного имущества;
к) представляет в установленном
порядке предложение о создании федерального бюджетного учреждения путем
изменения типа федерального автономного учреждения;
л) назначает руководителя
федерального автономного учреждения и прекращает его полномочия;
м) заключает и прекращает трудовой
договор с руководителем федерального автономного учреждения;
н) принимает решения об одобрении
сделки с имуществом федерального автономного учреждения, в совершении которой
имеется заинтересованность, если лица, заинтересованные в ее совершении,
составляют большинство в наблюдательном совете учреждения, а также сделки в
отношении недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
о) решает иные вопросы,
предусмотренные Федеральным законом «Об автономных учреждениях».
Указанный порядок осуществления
функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения позволит
осуществлять контроль за деятельностью автономного
учреждения и за использованием закрепленного за ним имущества, нести
ответственность по принятым на себя обязательствам, а также будет
способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг.
Статья 13 Закона говорит о
руководителе автономного учреждения, к компетенции которого относятся вопросы
осуществления текущего руководства деятельностью автономного учреждения, за
исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя, наблюдательного
совета и иных органов автономного учреждения. В целом, в сравнении с бюджетным
учреждением круг полномочий руководителя автономного учреждения не изменился.
Он также действует без доверенности от имени автономного учреждения,
представляя его интересы и совершая сделки от его имени. Руководитель
по-прежнему утверждает штатное расписание автономного учреждения, план
финансово-хозяйственной деятельности, его годовую бухгалтерскую отчетность и
регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы,
издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками
автономного учреждения.