Александр ТУРЧИНОВ –

доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС

Реформы государственной службы получили второе дыхание с выходом Указа Президента Российской Федерации «О продлении реализации федеральной про­граммы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 200S-2007 годы». Результаты реформаторской практи­ки можно оценивать по-разному. Если за точку ее отсчета брать подписанное в ноябре 2000 года распоряжение Президента РФ о необходимости разработки «Концепции системы государственной службы Российской Федерации», то за пять лет появились реальные результаты. В то же время, если посмотреть на реформы с позиции привлечения ресурсов (организационных, финансовых, научных и др.), следует признать очевидное - результаты весьма скромные. Надо также сказать, что не соблюдены и сроки, установленные в Указе Президента Российской Федерации по реализации федеральной программы 2003-2005 го­дов. Причин и объяснений этому может быть много. Однако ключевую из них следует искать в недооценке формирования системы управления государственной службой - важнейшего механизма ее эффективного функционирования. 

Отношение к формированию системы управления государст­венной службой и, в частности, к государственным органам по уп­равлению государственной служ­бой (федеральному и субъекту РФ) разное как среди чиновни­ков, особенно высших, так и сре­ди экспертов, практиков, представителей науки. Одни за то, чтобы эти управляющие механизмы со­здавались как можно скорее. Дру­гие же либо против самих этих ме­ханизмов, либо не считают, что их время уже наступило. При этом последние ссылаются на то, что за рубежом реформы государствен­ной службы идут годами, и когда у нас сложатся соответствующие условия для таких управляющих механизмов, тогда они и будут со­зданы. В этой аргументации, мо­жет, и был бы резон, если бы не ряд обстоятельств.

Во-первых, сроки самой ре­формы государственной службы, и особенно гражданской службы, и формирование механизмов уп­равления государственной служ­бой имеют непосредственное от­ношение к решению многогран­ной проблемы конкурентоспособ­ности, которая сегодня, судя по вниманию со стороны руководства страны, обрела смысл политичес­кой стратегии государства и обще­ства. В Послании Президента Рос­сийской Федерации Федерально­му собранию (2003 г.) отмеча­лось: «Конкурентоспособным должно быть у нас все — това­ры и услуги, технологии и идеи, бизнес и само государ­ство, частные компании и го­сударственные институты, предприниматели и государ­ственные служащие, студен­ты, профессора, наука и куль­тура». Реалии же таковы, что государственная служба как важ­нейший механизм государствен­ного управления оказывается неспособной в настоящее время обеспечить конкурентоспособность самого государства. «И потому задачей номер один для нас, отмечает в Послании 2005 года Президент РФ, - по-прежнему остается, повышение эффективности го­сударственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предостав­ление ими качественных пцбличных услуг населению»

 Во-вторых, реформа государст­венной службы имеет вялотекущий характер уже на протяжении более чем десяти лет. Следствием этого являются те нерадостные; ре­зультаты, которые уже известны и практикам, и специалистам. Од­ним из нерадостных результатов такой вялости реформы являются многочисленные вопросы, все ча­ще звучащие в обществе. Напри­мер, почему необоснованно затя­гиваются сроки реализации пунк­тов Программы реформирования? Почему имеет место некачествен­ная разработка документов теми, кто оказался «лучшим» в конкурсе за право осваивать немалые бюд­жетные средства? Почему отсут­ствует координация при разработ­ке однотипных документов в раз­личных видах государственной службы? Почему темпы реформи­рования нельзя признать удовле­творительными? И один самых неприятных: почему не выполнен Указ Президента РФ и кто за это несет ответственность?

Если попытаться уложить в од­но предложение ответ хотя бы только на эти вопросы, то он мо­жет звучать примерно так: в на­стоящее время нет эффективного механизма управления реформой государственной службы и механизма управления самой государ­ственной службой, особенно государственной гражданской службой. Это общесоциологическая за­кономерность: чем больше госу­дарство уходит из сфер общест­венной жизни, тем более жесткие механизмы оно формирует и при­меняет в системе управления са­мим государственным аппаратом, государственной службой. Поэто­му эффективность и конкурентоспособность самого государства напрямую связаны с наличием в государственной службе эффек­тивной системы управления. При­чем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Россий­ской Федерации.

Результаты хода реформы госу­дарственной службы, да и адми­нистративной реформы в целом, наводят па мысль, что мы хотим получить собственный опыт обще­ственных трансформаций без на­личия эффективных механизмов управления и обстоятельной вери­фикации внедряемых идей. Кроме того, хотим опровергнуть мировой опыт, который свидетельствует о том, что реформами и механизма­ми государственного управления надо управлять, а также о том, что в реформаторской практике гос­подствующее мнение должно быть не за теми, кто является объектом реформ. К большому сожалению, обретение такого, а именно отри­цательного, опыта обществу обхо­дится очень дорого, поскольку есть большой соблазн превратить реформы, на которые выделяются немалые бюджетные средства, в продолжительные и весьма доход­ные бизнес-проекты.

Как сделать так, чтобы государ­ственная служба, как важнейший механизм государственного управления, стала приобретать профес­сиональный характер, была пре­стижной, эффективной, подконт­рольной институтам гражданского общества?

Анализ государственных меха­низмов управления ведущих промышленно развитых стран мира свидетельствует о том, что таких  характеристик можно добиться и весьма динамичными темпами, если существует не только внеш­ний по отношению к реформе уп­равляющий механизм, но и эф­фективная внутренняя система управления самой государствен­ной службой.

Методологической слабостью отечественной реформаторской практики государственной служ­бы последних лет была и остается недооценка необходимости фор­мирования системы управления государственной службой в целом и государственной гражданской службой в частности.

В то же время надо сказать, что в соответствии с существующим законодательством структура уп­равления государственной служ­бой России (де-юре) в настоящее время выглядит так, как представлено на Рисунке 1.

Как видно, важнейшее звено — федеральный государственный ор­ган по управлению государственной службой и государственный орган по управлению государственной службой в субъекте РФ — в этой структуре отсутствует. Даже начи­нающий специалист в области уп­равления может однозначно нега­тивно оценить продуктивность функционирования такой системы управления. Поэтому одна из актуальных проблем создания конкурентоспособного государственного механизма, коим должна являться государственная служба, — это создание системы управления госу­дарственной службой России и ее управляющего органа.

Реально же система управления государственной службой   (де-факто) выглядит так, как показано на Рисунке 2. Причем каждый элемент этой структуры имеет границы свое­го функционирования. Что же каса­ется межграничного пространства, то оно должно перекрываться полномочиями соответствующих государ­ственных органов но управлению го­сударственной службой — федераль­ного и субъекта РФ. Но задачи и функции таковых (ч.6 ст.71 ФЗ № 79) законодатель возложил на го­сударственные органы в соответст­вии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

То, что это не самое лучшее ре­шение, было ясно еще на стадии раз­работки проекта закона о государст­венной гражданской службе. И уже  на этой стадии было очевидно, что одним из первых шагов в развитии положений закона должно быть создание правовых основ для государ­ственных органов по управлению государственной службой. Но этого не произошло и уже сегодня это порождает немало проблем. Вот лишь один факт, который свидетельствует о выхолащивании принципиальных подходов, заложенных в законе о гражданской службе, например к такой кадровой технологии, как ат­тестация государственных служа­щих. В п.2 Указа Президента РФ № 110 от 1.02.2006 года «О порядке проведения аттестации государст­венных гражданских служащих Рос­сийской Федерации» говорится, что «до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой и государ­ственных органон субъектов Россий­ской Федерации по управлению го­сударственной службой функции этих органов, предусмотренные Положением, утвержденным настоящим Указом, выполняются государ­ственными органами (аппаратами государственных органов), в которых проводится аттестация, в соот­ветствии с законодательством Рос­сийской Федерации и законодатель­ством субъектов Российской Феде­рации». В этом же Положении в п.8, в котором идет речь о порядке фор­мирования аттестационной комис­сии, полностью воспроизводятся по­ложения ч.10 ст.48 ФЗ «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации». Это приводит к тому, что принцип наличия неза­висимых экспертов в составе аттес­тационной комиссии не выполняет­ся, поскольку их состав определяет­ся самими аппаратами государст­венных органов.

Весьма существенная проблема, требующая своего решения, — это создание системы управления госу­дарственной гражданской службой РФ. В таких видах государственной службы, как военная и правоохра­нительная издавна существуют уп­равляющие механизмы, и в опреде­ленных границах они функциониру­ют автономно. В то же время есть межвидовые отношения этих служб, которые никем не регулируются. В государственной гражданской службе также немало проблем, решение которых по действующему законодательству требует управляемости. Реально же сегодня отдельные во­просы управленческого характера разбросаны но различным министерствам. И ни одно из них особенно не беспокоится о системе государст­венной гражданской службы. Она сегодня, как дитя у семи нянек.

Ключевым в этой системе управ­ления государственной службой дол­жен быть ее управляющий эдемент - федеральный государственный орган по управлению государственной службой.

Однако реальные шаги по вопло­щению в практику положений действующего законодательства о госу­дарственной службе в отношении формирования системы управления государственной службой в настоя­щее время осуществляются недопус­тимо медленными темпами. В каче­стве; основной причины здесь следует указать не неспособность науки предложить возможные варианты решения этой проблемы, а сугубо субъективные представления об этой подсистеме тех, кто рассматривает ее с позиций и отталкиваясь от сте­реотипов «всероссийского отдела ка­дров» и «кадровой работы» или же уз­когрупповых интересов, включая и личные. Иногда можно слышать и такие высказывания, что сопротив­ление созданию такого органа — это чей-то злой умысел. Может, есть и это, но, зная уровень кадровой куль­туры многих «специалистов» в облас­ти кадровой политики и управления персоналом, к объяснению такого положения вещей скорее всего под­ходит фраза: «не ищите злого умысла там, где многое исходит от невежест­ва и глупости». Если же кто-то видит в федеральном государственном органе управления государственной службой «всероссийский отдел кад­ров», то в таком статусе его ни в ко­ем случае создавать нельзя.

В настоящее время законодатель определил основные полномочия этой системы управления государст­венной службой, а также основные задачи и функции федерального го­сударственного органа по управле­нию государственной службой и го­сударственного органа по управле­нию государственной службой субъ­екта Российской Федерации. Они показаны на Рисунке 3.

Элементом системы государст­венной службы России является вся подсистема отношений, определяю­щая порядок формирования и ис­пользования кадрового потенциала государственной службы, примене­ния кадровых технологий в процессе прохождения государственным слу­жащим государственной службы — кадровая поли гика в государствен­ной службе и механизмы ее реализа­ции. Это один из запускающих и ключевых элементов системы госу­дарственной службы, который, по сути, приводит в действие все про­цессы и формирует отношения, свя­занные с человеком в организации. От его построения, кадрового, материально-финансового, организаци­онного, информационного, документационного и научно-методичес­кого обеспечения зависит эффек­тивность системы государственной службы как единого целого. Сла­бость подсистемы кадровой полити­ки в государственной службе сказывается на всех процессах и отноше­ниях, которые образуются в государ­ственной службе, и, в конечном счете», на результатах ее функциони­рования.

Анализ положений Федерального закона «О государственной граждан­ской службе Российской Федера­ции» показывает, что заложенный is статье 44 «Кадровая работа» механизм реализации норм закона неэф­фективен. Кроме того, сам термин «кадровая работа» но своему содер­жанию не отражает многообразие и сложность, а самое важное — требу­емое качество работы с персоналом в системе государственного управле­ния. Кадровая работа всего лишь не­значительная часть нового вида про­фессиональной деятельности — уп­равления персоналом. 15 настоящее время более 100 учебных заведений России имеют лицензию на подго­товку специалистов с высшим обра­зованием по специальности «Управ­ление персоналом». Государственный образовательный стандарт на эту специальность был принят в Рос­сии в марте 2000 года. Для государ­ственной службы готовятся кадры по специализации (в РАГС с 1997 года) и специальности «Управление персоналом» (в России с 2000 го­да), а законодатель предписывает в государственной службе заниматься только «кадровой работой». Кадро­вая работа от управления персона­лом отличается так же, как автомо­биль «Запорожец» отличается от «мерседеса». К большому сожале­нию, именно раритетный вариант заложен в качестве механизма реа­лизации многих положений законо­дательства о государственной граж­данской службе. Сама же потребность в новом виде профессиональ­ной деятельности — управлении персоналом — оказалась лишней is решении проблемы конкурентоспо­собности государственной службы.

Важнейшими элементами систе­мы управления государственной службой должны быть кадровые службы. Однако анализ статуса и со­держания деятельности кадровых служб государственных органов, прежде всего исполнительной ветви власти, показал, что принципиаль­ные положения «Концепции рефор­мирования системы государствен­ной службы Российской Федера­ции» не нашли отражение во вновь создаваемых нормативных правовых основах государственной службы.

В частности, в Концепции преду­сматривалось, что "кадровая поли­тика в системе государствен­ной службы реализуется путем применения современных кадро­вых технологий и механизмов при возрастании роли и ответ­ственности кадровых служб го­сударственных органов".

Введение в действие федераль­ных законов «О системе государст­венной службы Российской Федера­ции» и «О государственной гражданской службе Российской Федера­ции», а также целого ряда указов Президента РФ, определяющих по­рядок реализации многих кадровых технологий в государственной граж­данской службе, существенным об­разом повышает требования к кад­ровым службам государственных ор­ганов. Па практике же ситуация с кадровыми службами оказалась со­вершенно противоположной. Даже; правовое регулирование статуса ка­дровой службы (службы управления персоналом) государственного орга­на обделено вниманием законода­тельства.

Особенно критическая ситуация с кадровыми службами сложилась, образно выражаясь, в «матрёшечных» федеральных министерствах, у которых есть подведомственные агентства и службы.

Во-первых, произошло перерас­пределение штатной численности кадровых подразделений ранее су­ществовавших министерств между новыми федеральными структурами. Во-вторых, если до реформы федеральных органов исполнитель­ной власти в большинстве минис­терств кадровые подразделения бы­ли в статусе департамента или управления и как правило курирова­лись заместителем руководителя ор­гана исполнительной власти, то в настоящее время их статус заметно изменился.

Прежде всего эти структурные подразделения стали малочисленны­ми. Ряд опытных руководителей и специалистов кадровых департамен­тов и управлений министерств либо перешли на другую работу, либо уволились.   Кроме  того, понижен статус кадровых подразделений. Подавляющее большинство из них оформлены в виде отделов, лишены организационной самостоятельнос­ти, зачастую включены в структурные подразделения государственных органов, для которых деятельность кадровой службы является непро­фильной. Обращает на себя внима­ние и тот факт, что кадровые под­разделения, как правило, решая и выполняя однотипные наборы задач и функций, определенные Феде­ральным законом «О государствен­ной гражданской службе Россий­ской Федерации» (ст.44), имеют различные названия.

Установившийся низкий статус кадровых подразделений федераль­ных министерств, агентств и служб, качество их собственного кадрового корпуса не соответствуют возросше­му объему задач и требуемому каче­ству современной организации госу­дарственной службы и ее кадрового обеспечения. По данным исследова­ний, около 40% руководителей госу­дарственных органов недооценивают работу кадровых служб, примерно столько же экспертов расценивают статус кадровых служб как недостаточный. Вообще ситуацию с реализацией законодательства о гражданской службе с учетом этого можно образно выразить примерно так. Представьте себе бело­снежный, новенький, сверкаю­щий лайнер, на мостике кото­рого изысканно одетый капи­тан и его команда. У проходя­щих встречным курсом, этот лайнер вызывает восхищение своей красотой и одновременно удивление своей медленной ско­ростью, потому что его движе­ние осуществляется за счет гребцов, сидящих на веслах в трюмах.

Результаты исследования свиде­тельствуют о необходимости приня­тия срочных мер по изменению сло­жившегося положения, особенно в федеральных министерствах, имею­щих подведомственные федераль­ные службы и агентства. В частности, требуется реальное повышение статуса кадровых служб, адекватного степени  их  ответственности  за формирование кадрового состава го­сударственной службы, ее организации. Актуальной задачей является разработка типовой структуры кад­ровой службы в различных звеньях государственного управления, со­здание соответствующей норматив­ной правовой основы их деятельнос­ти, организации взаимодействия и координации, а также их собствен­ного кадрового обеспечения.

Создание системы управления го­сударственной службой Российской Федерации потребует решения це­лого комплекса проблем. В обоб­щенном виде их совокупность пред­ставлена на Рисунке 4.

Известно, что система управле­ния государственной службой име­ет два уровня — федеральный и субъекта Российской Федерации. Эти уровни следует рассматривать как относительно самостоятельные подсистемы, в каждой из которых существует свой управляющий государственный орган. Структура управляющих звеньев в системе требует научной проработки. Осо­бенно это относится к федерально­му государственному органу по уп­равлению государственной служ­бой. С учетом того, что значитель­ная часть федеральных государст­венных гражданских служащих проходит службу в федеральных территориальных государственных органах, структура федерального государственного органа по управ­лению государственной службой должна учитывать это обстоятель­ство. Например, количество феде­ральных государственных служащих, проходящих службу на феде­ральном уровне, составляет всего лишь 7% от общей численности, а в регионах 93%. Значительная часть задач и функций может и должна решаться структурными подразделениями на уровне федерального округа. Тогда структура этих органов может быть такой, как показано на Рисунке 5.

Потребность в такой структуре федерального государственного органа по управлению государствен­ной службой обусловлена необходи­мостью приближения стоящих перед ним задач и функций к местам про­хождения государственной службы государственными служащими.

Таким образом, анализ хода ре­формы государственной службы сви­детельствует о необходимости при­нятия практических мер по форми­рованию эффективной системы уп­равления государственной службой. Она могла бы существенным образом повысить темпы хода реформы государственной службы, качество разработки нормативной правовой базы, позволить более эффективно использовать материальные, интел­лектуальные и финансовые ресурсы, привлекаемые для реализации про­граммных мероприятий по реформи­рованию системы государственной службы. Создание эффективной сис­темы управления государственной службой России — важнейшее на­правление повышения конкурентоспособности государства.