07:50 28 июня 2017 г.
Руководителям общественных организаций (по списку) Уважаемые коллеги! В апреле 2017 года Общественной палатой Российской Федерации совместно с общероссийским союзом общественных объединений «Союз «Чернобыль России» проведен круглый стол на тему: «О чем молчат герои? Проблемы и перспективы правового регулирования в сфере погребения и похоронного дела в Российской Федерации». По итогам круглого стола региональным общественным палатам рекомендовано рассмотреть возможность: 1. проведения совместно с представителями региональных организаций Союза «Чернобыль» России во второй половине 2017 года мониторинга эффективности законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов и осуществления контроля по вопросам предоставления ритуальных услуг участникам ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, ветеранов подразделений особого риска. 2. Создания рабочей группы по подготовке новой редакции Закона от 14 января 1993 года № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества». 3. Организации проведения общественных слушаний на тему «Проблемы разграничения увековечения памяти как специфического вида государственной деятельности и иных схожих по внешним признакам сфер деятельности, прежде всего похоронно – ритуальной». Просим вас представить предложения по данным рекомендациям до 31 июля 2017 года по электронной почте: opchr1@cap.ru. Приложение: Рекомендации Общественной палаты Российской Федерации на 7 л. в 1 экз. С уважением, Председатель Общественной палаты Чувашской Республики А.А. Судленков ЧĂВАШ РЕСПУБЛИКИН ОБЩЕСТВО ПАЛАТИ ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ пл. Республики, д. 2, г. Чебоксары, 428004 тел./факс: (8352) 62 35 86 27.06.2017 № 01/10-188-Исх Приложение №1 Рекомендации Общественной палаты Российской Федерации по итогам круглого стола на тему: «О чем молчат герои? Проблемы и перспективы правового регулирования в сфере погребения и похоронного дела в Российской Федерации» 20 апреля 2017 года город Москва Общественной палатой Российской Федерации (далее – Общественная палата) по инициативе Комиссии Общественной палаты по экологии и охране окружающей среды совместно с общероссийским союзом общественных объединений «Союз «Чернобыль» России» и некоммерческой организацией по защите прав потребителей в сфере ритуально-похоронных услуг «ВЕРУМ» проведен круглый стол на тему: «О чем молчат герои? Проблемы и перспективы правового регулирования в сфере погребения и похоронного дела в Российской Федерации» (далее – круглый стол, мероприятие). В заседании круглого стола приняли участие члены Общественной палаты, представители Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов, представители Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, общественных и экспертных организаций. Участники круглого стола обсудили актуальные проблемы реализации права на захоронение, государственные гарантии в части погребения для различных категорий граждан и вопросы их выполнения, проблемы и перспективы развития похоронного дела, общественный контроль в сфере погребения и похоронного дела, роль гражданских институтов, общественных и экспертных организаций в регулировании рынка ритуальных услуг, порядок создания, предоставления гражданам, содержания, инвентаризации и учета мест захоронения, обеспечения добросовестной конкуренции и саморегулирование на рынке ритуальных услуг, а также вопросы развития профессиональных квалификаций в похоронной отрасли. Последнее время в российском обществе широко обсуждаются проблемы развития похоронного дела – одного из наиболее социально значимых и деликатных видов деятельности, охватывающего интересы всего населения. Ежегодно в стране умирает почти 2 млн. человек, для организации похорон которых необходимо соответствующее нормативно-правовое, обрядовое, финансовое, материально-техническое и сервисное обеспечение. Участники мероприятия отметили, что делегирование полномочий в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения органам местного самоуправления оказало негативное воздействие на качество обслуживания, состояние кладбищ и других объектов похоронного назначения. По мнению участников круглого стола, для авторов Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ) при разработке в 1996 году главной задачей являлось установление основ организации похоронного дела и базовых гарантий для граждан, регулирование рынка посредством института специализированных служб, установление основ создания и содержания мест захоронения, в связи с чем положения Федерального закона № 8-ФЗ не в достаточной мере регулируют общественные отношения в сфере погребения и похоронного дела. Участники мероприятия подчеркнули необходимость внесения в Федеральный закон № 8-ФЗ изменений. Попытки модернизировать нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере оказания ритуальных услуг, не прекращаются с 2003 года, когда по инициативе Союза похоронных организаций и крематориев (далее – СПОК) были организованы публичные слушания в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Участники круглого стола выразили обеспокоенность, поскольку многие проблемы остаются нерешенными. С учетом опыта состоявшихся обсуждений предложений о внесении изменений в Федеральный закон № 8-ФЗ на площадках Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы участники круглого стола отметили целесообразность установления базовых требований к операторам рынка ритуальных услуг с возможностью их конкретизации на уровне субъектов Российской Федерации с учетом региональной специфики, а также включения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в систему управления отраслью. По мнению участников мероприятия, делегирование органам местного самоуправления новых полномочий не обеспечит необходимого развития. Отдельное внимание участники круглого стола уделили вопросам социального обеспечения граждан в части организации погребения и увековечения памяти защитников Отечества. По мнению участников мероприятия, ликвидаторы последствий катастрофы на ЧАЭС являются защитниками Отечества, и особое внимание необходимо уделить вопросам предоставления им прав на все гарантии, связанные с возмещением расходов на организацию похорон и установку намогильного сооружения. Учитывая вышеизложенное, участники круглого стола пришли к выводу о необходимости координации работы органов государственной власти с органами местного самоуправления, а также с организациями и общественными объединениями в рамках осуществления единой политики в области защиты граждан, в том числе подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС. Также в процессе обсуждения участники мероприятия подчеркнули отсутствие должного учета воинских захоронений, ведения единой базы данных и организации содержания таких мест захоронения. В настоящее время государство осуществляет финансирование гарантированного перечня услуг по погребению граждан (либо выплату социального пособия). С 1 февраля 2017 года сумма составляет 5562,25 руб. (то есть около 10 млрд./год). Однако участники мероприятия отметили недостаточность финансирования, отсутствие федеральных целевых отраслевых программ. Так, финансирование создания и содержания кладбищ и иных объектов, предусмотренное органами местного самоуправления, недостаточно. Состояние российских кладбищ необходимо улучшать. Частное инвестирование крайне осложнено, так как в соответствии с законодательством Российской Федерации форм государственно-частного партнерства и гарантий для бизнеса в данной области правоотношений не предусмотрено. Участники круглого стола подчеркнули целесообразность развития института государственно-частного партнерства в похоронной отрасли, а также внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих возможность создания частных кладбищ. Поскольку мировой опыт демонстрирует высокий уровень организации работы частных похоронных объектов – кладбищ, крематориев, похоронных домов, при этом контрольные функции осуществляются совместно с органами государственной власти и профессиональным сообществом посредством механизма саморегулирования. Кроме того, участники мероприятия отметили проблемы при осуществлении выделения и оформления земельных участков под кладбища, правового статуса граждан при получении могильного участка, а также типологии участков (почетные, стандартные, семейно-родовые и так далее), резервирования участков под будущие погребения и другие. Так, в настоящее время одной из острых проблем (особенно в больших городах) является отсутствие готовых земельных участков, предусмотренных документами градостроительного планирования (генпланы, правила землепользования и застройки, проекты планировок), под строительство объектов похоронной инфраструктуры. Градостроительный подход к развитию отрасли должен стать одним из основополагающих и решать вопросы земельно-правовых отношений. Необходимо включить в права и обязанности субъектов Российской Федерации разработку отраслевых схем территориального планирования объектов похоронного назначения. Также особое внимание следует уделить организации работы статусных кладбищ и участков кладбищ. В зонах, где выделяются почетные участки для захоронения лиц, имеющих заслуги перед Отечеством, необходимо исключить возможность реализации семейно-родовых участков на коммерческой основе. Кроме того, в связи с недостаточно эффективным регулированием и отсутствием четких регламентов деятельности на местном уровне рынок ритуальных услуг во многом подвержен криминализации и широкому внедрению коррупционных схем, а именно: – неуплата сумм налога (по различным оценкам, до 60-80 процентов от общего оборота); – продажа информации о смерти и мест захоронения; – недобросовестная конкуренция; – включение в оказание услуг условий, ущемляющих права потребителя. В соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ погребение является обрядовым действием по захоронению останков. Похоронное дело, кроме прочего, является областью духовной культуры общества. Осуществление обрядов связано с целым комплексом требований. Тем не менее вне зависимости от волеизъявлений и в обход установленного порядка, практически повсеместно тела направляются в морги для вскрытия. При этом назначение экспертиз и перевозка тела умершего осуществляются в обход действующего законодательства. По мнению участников круглого стола, необходимо коллегиальное рассмотрение вышеизложенного перечня проблем с представителями заинтересованных министерств и ведомств с целью уточнения порядка применения норм законодательств Российской Федерации об экспертной деятельности, определение момента смерти человека и прекращения реанимационных мероприятий, назначения экспертиз, обеспечения доставки тел умерших к местам проведения экспертиз, выдачи тел умерших для погребения, организации предпохоронной подготовки тел и бесплатного их хранения в моргах. На протяжении долгого времени в России существовала проблема отсутствия похоронных профессий в тарифно-квалификационных справочниках, что, в свою очередь, осложняло развитие системы подготовки кадров. Долгие годы отсутствовал перечень профессий и квалификационные требования в похоронном деле, что поспособствовало созданию неправомерной деятельности и оказанию услуг на кладбищах лицами, незаконно осуществляющими предпринимательскую деятельность. Участники мероприятия отметили, что профессиональный стандарт «Специалист в области похоронного дела», утвержденный приказом Минтруда России от 7 мая 2015 года № 278н (далее – профессиональный стандарт), не является обязательным для коммерческого сектора. Участники мероприятия отметили необходимость внесения изменений в профессиональный стандарт, предусматривавших обязательное исполнение содержащихся правил для всех операторов рынка. Вместе с тем действующая система проверок похоронных служб, при поступлении жалоб от населения и плановых проверок Роспотребнадзора, представляется не соответствующей уровню ответственности, связанной с организацией погребения граждан. Для обеспечения соблюдения требований, которые предполагается внести посредством модернизации законодательства о погребении и похоронном деле, необходимо установление административной ответственности и различных форм контроля в целях предотвращения нарушений при оказании ритуальных услуг. По мнению участников круглого стола, главной и актуальной задачей организации ритуальных услуг является поиск эффективных форм регулирования. До настоящего времени как варианты рассматривались обязательное саморегулирование и лицензирование. В настоящее время положения проекта федерального закона «О похоронном деле», разработанного Минстроем России (далее – законопроект), предполагают в качестве регулирования включение специализированных служб в соответствующий муниципальный реестр и заключение соглашений между службами и органами местного самоуправления. Участники мероприятия выразили обеспокоенность, поскольку вышеуказанный порядок представляется забюрократизированным и потенциально коррупциогенным, что вызывает серьезные опасения злоупотреблений и ограничения конкуренции. Кроме того, для решения ключевых проблем отрасли необходим синтез различных мер регулирующего воздействия, таких как: введение единых правил оказания ритуальных услуг на территории Российской Федерации, введение бланков обязательной отчетности, обучение и сертификация сотрудников похоронных служб, тарификация базовых ритуальных услуг, создание саморегулируемых организаций с целью обеспечения профессионального контроля и другие. Реализация отдельных положений предложенного законопроекта может негативно повлиять на потребителя ритуальных услуг (ограничение свободы выбора, монополизация локальных рынков, навязывание услуг и удорожание стоимости похорон, снижение социальной защищенности граждан) и отразиться на качестве предоставления ритуальных услуг за счет отсутствия базовых единых требований, усиления коррупционных схем на муниципальном уровне, вмешательства религиозных организаций в отраслевые технологические процессы, ограничению развития предпринимательства и конкуренции. Таким образом, по мнению участников круглого стола, к законопроекту имеются нижеследующие замечания: – принципы государственной политики в сфере похоронного дела сформулированы не в полном объеме, не конкретны, что требует уточнений (целесообразно добавить профессионализм, контроль, ответственность, развитие предпринимательства, государственно-частное партнерство и т.д.); – отдельные вопросы, которые требуют законодательного регулирования, предложено регулировать подзаконными актами, в то же время вопросы организации кладбищенских территорий в соответствии со статьей 24 законопроекта перегружают проект федерального закона; – не определен порядок повторного использования мест погребений; – не определены права и обязанности ответственного лица за место погребения; – установление требований к оказанию ритуальных услуг и размещению похоронных объектов на уровне органов местного самоуправления содержит внутренние противоречия (ранее предлагалось установить единые федеральные требования с возможностью их конкретизации на региональном уровне); – предоставление необоснованно широких полномочий по регулированию локальных рынков органами местного самоуправления (включая продажу семейно-родовых мест, что может привести к росту социальной напряженности); – процедура принятия решений органом местного самоуправления по включению специализированной службы в реестр и заключению с ней соглашения может неблагоприятно влиять на конкурентную среду локальных рынков, кроме того, возникают трудности для операторов рынка, обслуживающих несколько муниципальных образований; – отсутствие в положениях законопроекта положений об общественном контроле; – перечень требований к юридическим лицам (специализированным службам по вопросам похоронного дела) не является исчерпывающим и требует дополнения в части критериев, характеризующих финансовое состояние службы и ее способности в полной мере отвечать по своим обязательствам перед потребителем; – ограничиваются права индивидуальных предпринимателей по оказанию ритуальных услуг, в том числе по организации похорон, что приведет к дестабилизации конкурентной среды в отрасли и ограничит свободу выбора для потребителей, создаст предпосылки для монополизации локальных рынков и различных злоупотреблений; – создание преимущественного положения на рынке ритуальных услуг для религиозных организаций (вплоть до возможности создания частных вероисповедальных кладбищ, что приведет к коммерциализации данного сектора и подмене функций общественных муниципальных кладбищ); – возложение на организацию или индивидуального предпринимателя, осуществляющих содержание кладбища, обязанность по подготовке могил, а также оказанию услуг по уходу за местами захоронения, требует разъяснений в части реализации механизма «возложения обязанности»; – отсутствуют эффективные предложения по блокам (полномочия субъектов Российской Федерации, повторные захоронения, система учета умерших и мест захоронения, бланки строгой отчетности и т.д.). Кроме того, участники круглого стола в процессе обсуждения отметили следующие основные проблемы, требующие решения: – необходимость формирования вертикальной системы управления похоронным делом с закреплением соответствующих полномочий за Правительством Российской Федерации, ответственным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданским обществом (в части организации общественного контроля); – увековечивание памяти героев-ликвидаторов последствий катастрофы на ЧАЭС; – обеспечение социальных гарантий в части погребения различных категорий граждан, в том числе их финансирование, организация отдания почестей и другие; – разработка стандартов и правил профессиональной деятельности, стимулирование роста качества услуг, предоставляемых населению; – ограничение возможности недобросовестной конкуренции, формирование благоприятной конкурентной среды в сфере похоронного дела; – обеспечение инвестиционной привлекательности похоронной отрасли; – вывод из тени финансовых отраслевых потоков, стимулирование роста налоговых отчислений, создание новых рабочих мест; – создание единой информационной системы учета умерших и мест захоронения. Учитывая вышеуказанное, Общественная палата считает необходимым рекомендовать: Правительству Российской Федерации Рассмотреть возможность: 1. Организации расширенного заседания по вопросу доработки проекта федерального закона «О похоронном деле», разработанного Минстроем России с участием профессионального сообщества, общественных и экспертных организаций. 2. Формирования межведомственной комиссии по вопросам похоронного дела. 3. Разработки и внедрения федеральной целевой программы «Развития похоронного дела и его инфраструктуры». Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть возможность внесения в Федеральный закон от 12 мая 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» изменений, предусматривающих включение в перечень категорий ветеранов – участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть возможность создания комиссии по проведению инвентаризации инфраструктуры отрасли, составления реестра кладбищ Российской Федерации, а также подготовки необходимых документов для формирования единой базы данных захоронений. Общественной палате Российской Федерации рассмотреть возможность организации и проведения общественной экспертизы проекта федерального закона «О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Общественным палатам субъектов Российской Федерации Рассмотреть возможность: 1. Проведения совместно с представителями региональных организаций Союза «Чернобыль» России во второй половине 2017 года мониторинга эффективности законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов и осуществления контроля по вопросам предоставления ритуальных услуг участникам ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, ветеранов подразделений особого риска. 2. Оказания содействия в работе Союза «Чернобыль» России по увековечиванию памяти героев-ликвидаторов последствий катастрофы на ЧАЭС, аварии на производственном объединении «Маяк» и ветеранов подразделений особого риска. 3. Оказания информационной помощи региональным организациям Союза «Чернобыль» России по сбору средств для строительства в Москве на Поклонной горе монумента, посвященного героям - ликвидаторам. 4. Создания рабочей группы по подготовке новой редакции Закона от 14 января 1993 года № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества». 5. Организации проведения общественных слушаний на тему «Проблемы разграничения увековечения памяти как специфического вида государственной деятельности и иных схожих по внешним признакам сфер деятельности, прежде всего похоронно – ритуальной».
Республиканский совет ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов